III SA/Gd 487/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.) Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Felicja Kajut Protokolant: Beata Kaczmar po rozpoznaniu w dniu 20 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody z dnia 28 lipca 2004r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia 2 lipca 2004r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzjami z dnia 14 stycznia 2002 r. i z dnia 20 marca 2003r. Starosta Powiatu orzekł o uznaniu A. K. za osobę bezrobotną i o przyznaniu mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych na określony w decyzjach okres czasu. Postanowieniem z dnia 31 maja 2004r. Starosta Powiatu wznowił z urzędu postępowanie w sprawach zakończonych powyższymi decyzjami, powołując się na przepisy art. 145§1 pkt 5 oraz art. 147 i 149§1 i art. 150 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że podstawą wznowienia postępowania jest ujawnienie się faktu prowadzenia przez A. K. działalności gospodarczej w okresie od 1.02.1998r. do 14.05.2004r. Decyzją z dnia 31 maja 2004r. nr [...] Starosta Powiatu, powołując się na przepisy art. 145§1 pkt 5 oraz art. 151§1 pkt 2 k.p.a. uchylił obie wymienione wyżej decyzje i na podstawie art. 2 u. 1 pkt 2, art. 13 u. 3 pkt 1 i art. 6 pkt 15 lit. a i b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o z zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. nr 58, poz. 514 ze zm.)odmówił uznania A. K. za osobę bezrobotną z dniem 3 stycznia 2002r. i z dniem 17 marca 2003r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dacie rejestracji A. K. prowadził działalność gospodarczą, o czym nie poinformował organu administracji. Następnie decyzją z dnia 2 lipca 2004 r. nr [...] Starosta Powiatu, powołując się na treść art. 9 pkt 14 lit.c art. 76 u. 1 i 2 pkt 1 oraz ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (D.U. 04.99. 1001 z późno zm.) orzekł o uznaniu zasiłku dla bezrobotnych pobranego przez A. K. za okres od 11 stycznia 2002r. do 4 czerwca 2002r. oraz od 18 marca 2003r. do 23 października 2003r. na łączną kwotę 7100 zł. 60 gr. za nienależnie pobrane świadczenie i o zobowiązaniu go do zwrotu wymienionej kwoty w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że A. K. zarejestrował się jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku w dniu 28 maja 2004r. Z przedłożonych dokumentów wynika, że podjął działalność gospodarczą od 1 lutego 1998r., o czym nie poinformował urzędu, a zatem dlatego zasiłek dla bezrobotnych pobrany za okres od 11 stycznia 2002r. do 4 czerwca 2002r. oraz od 18 marca 2003r. do 23 października 2003r. należało uznać za niesłusznie pobrany i podlegający zwrotowi. W odwołaniu od powyższej decyzji A. K. podniósł, że działalność gospodarczą prowadził od dnia 1 lutego 1998r. do 31 maja 1998r. Był przekonany o tym, że wystarczające będzie powiadomienie o rezygnacji z prowadzenia działalności Urzędu Skarbowego. Wojewoda decyzją z dnia 28 lipca 2004 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoją decyzję organ powołał się na treść art. 76 u. 1 i 2 pkt 1 oraz ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i wskazał, że A. K. rejestrując się jako bezrobotny zataił fakt niewyrejestrowania działalności gospodarczej. Mógł on zapoznać się z przepisami ustawy z dnia 23 grudnia 1988r. o działalności gospodarczej (D.U. 41 poz. 324 ze zm. ), z których wynika, że wykreślenie wpisu do ewidencji następuje w skutek zawiadomienia przez stronę organu ewidencyjnego o zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej. Podczas rejestracji A. K. zapoznał się z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu zawartym w treści "Informacji dla osób rejestrujących się w Powiatowych Urzędach Pracy". Pomimo tego oświadczył, że nie prowadzi pozarolniczej działalności i jej nie zawiesił. Nie wykazał on także w części B kart rejestracyjnych bezrobotnego okresu wykonywania działalności gospodarczej w żaden sposób tego nie uzasadniając. Zdaniem organu strona nie może powoływać się na nieznajomość prawa w sytuacji, gdy zostało ono we właściwym trybie opublikowane w we właściwych dziennikach urzędowych. Skargę na powyższą decyzję wywiódł A. K., przyznając, że po zaprzestaniu działalności gospodarczej 31 maja 1998r. rozliczył się z Urzędem Skarbowym, lecz nie wyrejestrował działalności gospodarczej. Następnie podjął zatrudnienie, które uniemożliwiałoby mu nawet prowadzenie działalności gospodarczej. Prowadząc tę działalność w Hurtowni "A" - nie istniejącej obecnie skarżący korzystał ze sprzętu tej firmy i nigdy nie posiadał własnych urządzeń i maszyn. Kontynuowanie działalności byłoby niemożliwe, choćby z uwagi na sytuację majątkową skarżącego uniemożliwiającą zakup jakichkolwiek maszyn lub urządzeń. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W myśl art. 1 § l i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (DZ. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl przepisu art. 134 § 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. t) ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. nr 58, poz. 514 ze zm.), obowiązującej w dacie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych, jednym z warunków uzyskania statusu bezrobotnego było nie podjęcie pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności. Zatem z powyższego przepisu wynika, że jeśli dana osoba dokonała zarejestrowania działalności gospodarczej i rozpoczęła prowadzenie tej działalności to dopiero wykreślenie wpisu z ewidencji stać się mogło podstawą do uzyskania statusu bezrobotnego. Jedynie wówczas, gdy mimo zarejestrowania działalności gospodarczej faktycznie nie została ona podjęta, osoba posiadająca wpis mogła być uznana za bezrobotnego. Jeśli zatem zarejestrowana działalność gospodarcza została podjęta to nie było wystarczające do uzyskania statusu bezrobotnego faktyczne zaniechanie wykonywania działalności, a konieczne było doprowadzenie do wykreślenia wpisu z ewidencji. Skoro zatem organ przyznający skarżącemu zasiłek dla bezrobotnych nie dysponował wiedzą na temat okoliczności uniemożliwiającej uzyskanie przez niego statusu osoby bezrobotnej, a co za tym idzie nabycie prawa do zasiłku, to uznać należało, że zachodziła określona w art. 145§ lpkt5k.p.a. przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego 1 merytorycznego rozstrzygnięcia o odmowie przyznania zasiłku dla bezrobotnych z powodu braku przesłanek w oparciu o przepis art. 151 §1 pkt 2 k.p.a. Brak natomiast automatycznego związku pomiędzy stwierdzeniem, że skarżącemu nie przysługiwało prawo do zasiłku i uznaniem, że pobrane świadczenia podlegają zwrotowi. Zgodnie bowiem z art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (D.U. 04.99. 1001 z późno zm. ) za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się świadczenie pieniężne wypłacone na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierającą to świadczenie. Zatem nie sam fakt wypłaty świadczenia osobie, której wadliwie przypisano status bezrobotnego przesądza o możliwości żądania przez organ zwrotu wypłaconych kwot, lecz szczególne okoliczności związane z różnymi formami świadomego wprowadzenia w błąd tego organu. Podstawą obciążenia skarżącego obowiązkiem zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych w niniejszej sprawie było stwierdzenie przez organy administracji, że w dniu dwukrotnych rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy złożył on niezgodne z prawdą oświadczenie co do faktu, iż nie prowadzi działalności pozarolniczej. Zwrócić należy jednak uwagę na treść podpisanego przez skarżącego oświadczenia znajdującego się w punkcie 7 na karcie rejestracyjnej bezrobotnego. Punkt ten ma następującą treść: "nie prowadzę pozarolniczej działalności gospodarczej i jej nie zawiesiłem". Treść tego oświadczenia nie wskazuje na istotny charakter wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, lecz raczej na faktyczne wykonywanie takiej działalności. Natomiast pojęcia zawieszenia działalności gospodarczej ustawa Prawo działalności gospodarczej w ogóle nie zna, a zatem nie sposób przypisać konkretnego znaczenia oświadczeniu skarżącego, że "nie zawiesił działalności gospodarczej". Nie można zatem stwierdzić w oparciu o zgromadzone w aktach administracyjnych dowody, że skarżący złożył oświadczenie nieprawdziwe, skoro jak wynika z pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 29 czerwca 2004r. skarżący zgłosił w Urzędzie Skarbowym prowadzenie działalności gospodarczej w okresie od 1 lutego 1998r. do 1 czerwca 1998r. i działalność zlikwidował 1 czerwca 1998r. Także z zaświadczenia ZUS z 21 czerwca 2004r. wynika, że skarżący był objęty ubezpieczeniem społecznym w okresie od dnia 1 lutego 1998r. do 31 maja 1998r. z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Powyższej oceny nie zmienia fakt, że skarżący podpisał druk "informacji dla osób rejestrujących się w Powiatowym Urzędzie Pracy", zawierający wyjaśnienie, że status bezrobotnego ma osoba, która nie podjęła działalności gospodarczej od dnia wskazanego w ewidencji do dnia wyrejestrowania działalności. Informacje udzielane przez organ administracji osobie ubiegającej się o uzyskanie statusu bezrobotnego - zwykle pozostającej w trudnej sytuacji życiowej, nie posiadającej wykształcenia prawniczego - powinny być jasne i czytelne dla każdego bez względu na poziom wykształcenia. Nie jest dopuszczalne stawianie przez organ administracji swoistej pułapki na osobę, która zwraca się do niego po gwarantowaną ustawą pomoc. Za taką właśnie pułapkę uznać należy informacje udzielane w omawianym zakresie przez organ administracji. Trudno dostrzec bowiem przyczyny dla których nie informuje się osób ubiegających się o uzyskanie statusu osoby bezrobotnej wprost o tym, że konieczną przesłanką uzyskania tego statusu jest wyrejestrowanie z ewidencji podjętej uprzednio działalności gospodarczej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 stycznia 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 1032/99 (nie publ.) wyraził pogląd, że warunkiem uznania świadczenia za nienależne w rozumieniu art. 28 ust. 2 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu jest świadome działanie osoby pobierającej świadczenie. Stanowisko to zasługuje na pełną aprobatę. Niewątpliwie celem prawnej instytucji zwrotu nienaleŻl1ego świadczenia jest bowiem zapobieżeniu wyłudzaniu świadczeń i doprowadzenie do ich zwrotu w każdym przypadku ich świadomego wyłudzenia. Nie byłoby natomiast uzasadnione i celowe dochodzenie zwrotu wypłaconych świadczeń w przypadku, gdy zostały one przyznane wprawdzie z naruszeniem prawa, lecz bez zawinienia po stronie osoby ubiegającej się o świadczenie, a jedynie wskutek nieprecyzyjnego sformułowania przez organa administracji pytań stosownego formularza. Jedynym przejawem świadomego wprowadzenia organu administracji w błąd przez skarżącego mogłoby być faktyczne prowadzenie przez niego działalności gospodarczej w chwili rejestracji w urzędzie pracy, wbrew złożonemu oświadczeniu. Jeśli orzekające w sprawie organy zaniechały dokonania takiego ustalenia, ograniczając się do poprzestania na fakcie, iż posiadał on wówczas wpis do ewidencji działalności gospodarczej to uznać należało, że ich działanie narusza dyspozycję art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 134 § 1 i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Stosownie do treści art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Organ administracji publicznej winien przy ponownym rozpoznaniu sprawy mieć na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o Promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.