III SA/Gd 489/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.) Sędziowie: NSA Marek Gorski WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2006 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 07 lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę. III SA/Gd 489/06 UZASADNIENIE Decyzją z dnia 7 lipca 2006 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 18 lutego 2006 r. nr [...] o odmowie przyznania S. B. dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ I instancji odmówił S. B. przyznania dodatku mieszkaniowego z uwagi na fakt, iż wydatki na normatywną powierzchnię jej lokalu są niższe od części dochodu gospodarstwa domowego przeznaczonej na wydatki mieszkaniowe - obliczonej zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz.734 z późn. zmianami). S. B. złożyła wniosek o wznowienie postępowania – uznany przez organ administracji za odwołanie. Rozpoznając sprawę Kolegium podkreśliło, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę administracyjną na podstawie aktualnie obowiązującego prawa i zmiany przepisów bierze pod uwagę z urzędu. Mając to na uwadze organ wskazał, iż dnia 9 maja 2006 r. Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok (sygn. akt P 4/05), w którym orzekł, iż art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, jest niezgodny z art. 92 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych jest niezgodny z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Przepisy te utraciły moc z chwilą opublikowania wyroku TK w Dzienniku Ustaw - 18 maja 2006 r. W konsekwencji organ administracji II instancji stwierdził, że w systemie obowiązującego prawa brak jest przepisu, który ograniczałby do 90% naliczone i ponoszone wydatki. które przyjmuje się do podstawy obliczania dodatku mieszkaniowego. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy zobowiązany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji. Kolegium wskazało na to, że dodatek mieszkaniowy jest szczególnym świadczeniem pieniężnym wypłacanym przez gminę na rzecz wskazanych w ustawie osób o niskich dochodach znajdujących się w trudnej sytuacji, którym przysługuje tytuł prawny do lokalu, w celu umożliwienia im zapłaty czynszu oraz pokrycia innych obciążających je wydatków na zajmowany lokal. Podstawowym kryterium, od którego ustawa uzależnia przyznanie dodatku jest poziom dochodu przypadającego na jedną osobę w gospodarstwie domowym. Przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi. które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby (art.4 ustawy). Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 3 ustawy, za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe. określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba, że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się dodatków dla sierot zupełnych. jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka. dodatku z tytułu urodzenia dziecka. pomocy w zakresie dożywiania. zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej oraz dodatku mieszkaniowego. Wnioskodawczyni jest najemcą lokalu mieszkalnego w Sz. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z córką oraz dwójką wnuków. Powierzchnia użytkowa lokalu wynosi 39,31 m². Ze złożonej deklaracji o dochodach wynika, iż łączny dochód w gospodarstwie domowym wnioskodawczyni za okres trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku wyniósł 5,462,64zł., co daje miesięcznie kwotę dochodu na 1 osobę w gospodarstwie domowym 455,22 zł. Kwota ta nie przekracza kwoty 125% najniższej emerytury, która w dniu złożenia wniosku wynosiła 562,58 zł. (M.P. z 2004 r. nr 10, poz.162). Wysokość dochodu strony nie przekracza zatem kryterium dochodowego określonego w przepisie art. 3 ust. 1 ustawy. Wydatkami poniesionymi przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy są świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego (art. 6 ust. 3). Wydatkami tymi są: 1) czynsz, 2) opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej, 3) zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną, 4) odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego, 5) inne niż wymienione w pkt 1-4 opłaty za używanie lokalu mieszkalnego, 6) opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych, 7) wydatek stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału. Zgodnie z §2 ust.1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego w gospodarstwach domowych najemców stanowią: czynsz albo inne opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych. W niniejszej sprawie jest to kwota 107.28 zł. jak wynika z wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Lokal wnioskodawczyni nie jest wyposażony w centralne ogrzewanie, ciepłą wodę i instalację gazu przewodowego, w związku z tym przysługuje jej ryczałt na zakup opału stanowiący część dodatku mieszkaniowego (art. 6 ust.7 ustawy). Jeżeli lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania, za wydatek, stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału, uznaje się równowartość 5 kilowatogodzin energii elektrycznej według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej oraz stałych opłat miesięcznych, na 1m² normatywnej powierzchni użytkowej, o której mowa w art. 5, z uwzględnieniem art. 6 ust. 9 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych ( §3 ust.1 rozporządzenia). Ryczałt ten wynosi: 78.91 zł. (5 kWh x 0,4015zł x 39,31 ). Jeżeli lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody, za wydatek, stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału, uznaje się równowartość 20 kilowatogodzin energii elektrycznej według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej oraz stałych opłat miesięcznych na każdego członka gospodarstwa (§3 ust. 2 rozporządzenia). Ryczałt wynosi: 32,12 zł. (20 kWh x 0, 4015zł x 4 osoby). Jeżeli lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację gazu przewodowego, za wydatek, stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału, uznaje się równowartość 10 kilowatogodzin energii elektrycznej według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej oraz stałych opłat miesięcznych oraz równowartość 2 kilowatogodzin na każdą dodatkową osobę (§3 ust. 3 rozporządzenia). Ryczałt wynosi: 6.42 zł. (16 kWh x 0,4015 zł). Łącznie ryczałt za brak co, cw i instalacji gazu przewodowego wynosi 117.45 zł. Wydatki za lokal wraz z ryczałtem wynoszą 224.73 zł. (117, 45 zł +107,28 zł). Zgodnie z przepisem art. 6 ust. 9 ustawy jeżeli powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni, dodatek mieszkaniowy ustala się w wysokości różnicy między wydatkami ponoszonymi za ten lokal a odpowiednią kwotą wymienioną w ust. 1 pkt 1-3 lub w ust. 2 pkt 1-3. W przedmiotowej sprawie ma zastosowanie przepis art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wysokość dodatku to różnica pomiędzy kwotą 224,73 zł i kwotą 218,50zł. (12%x1820,88 zł.), co daje kwotę 6.53zł. Zgodnie z przepisem art. 7 ust. 6 ww. ustawy dodatku mieszkaniowego nie przyznaje się, jeżeli kwota byłaby niższa niż 2% kwoty najniższej emerytury w dniu wydania decyzji. 2% najniższej emerytury wynosi 11.25 zł. Jak wynika z powyższego w przypadku dodatek mieszkaniowy wnioskodawczyni nie przysługuje. Możliwość przyznania dodatku została ściśle określona przez przepisy prawa do stosowania których jest zobowiązany organ wydający decyzję. Rodzaje wydatków, które mogą być uznane za wydatki poniesione przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, zostały ściśle określone w przepisie art. 6 ust. 4 i 4a ustawy, a także § 2 ust. 1 rozporządzenia. Wydatki poniesione przez wnioskodawczynię (wynikające z przedłożonych faktur), nie stanowią wydatków poniesionych na lokal, w rozumieniu ustawy o dodatkach mieszkaniowych i jako takie nie mogły zostać zaliczone do wydatków będących podstawą obliczenia dodatku mieszkaniowego. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła S. B., zarzucając, że organ odwoławczy odmawiając jej przyznania dodatku mieszkaniowego z uwagi na "... przekroczenie kwoty dochodowości w jej dwóch odrębnych gospodarstwach domowych..." rozpoznał jej skargę na posiedzeniu niejawnym, nie zawiadamiając jej o terminie rozpoznania sprawy. Skarżąca podniosła także, że znane są jej sytuacje, gdy dodatek mieszkaniowy przyznawany jest osobom pracującym nielegalnie lub przebywającym za granicą. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U.01.71.734 z późn. zmianami), zwana dalej ustawą o dodatkach mieszkaniowych. Słusznie rozpatrujące sprawę ponownie - wskutek wniesienia przez skarżącą odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze brało pod uwagę stan prawny istniejący w dacie orzekania – ukształtowany przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r. w sprawie P 4/05. Zwrócić należy uwagę także i na to, że dodatek mieszkaniowy jest świadczeniem, którego przyznanie uzależnione jest od ściśle określonych przepisami prawa przesłanek. Ustawa o dodatkach mieszkaniowych nie zawiera przepisu uzasadniającego przyznanie świadczenia osobie nie spełniającej tych przesłanek w żadnym wyjątkowym nawet przypadku. Zatem organ administracji, przyznając dodatek mieszkaniowy osobie, nie spełniającej przesłanek ustawowych rażąco naruszyłby prawo. Zgodnie z przepisem art. 17 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U.01.79.856 z późn. zmianami) orzeczenia kolegium zapadają po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym. Sytuacje w których przeprowadzenie rozprawy jest wymagane określają przepisy art.89§1 i 2 k.p.a., w myśl których nastąpić to powinno w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa oraz gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron lub jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. W sprawie niniejszej ani szczególny przepis prawa – ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie nakładał na organ administracji obowiązku przeprowadzenia rozprawy ani nie zachodziła sytuacja opisana w przepisach art. 89§1 i 2 k.p.a. Zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie naruszyło prawa rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym, o którego terminie nie miało obowiązku informować strony. Również fakt ewentualnego pobierania dodatku mieszkaniowego przez osoby trzecie z naruszeniem prawa (na podstawie nieprawdziwych deklaracji) nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy niniejszej. Nawet stwierdzenie przez organ administracji istnienia takich nadużyć nie uzasadniałby odstąpienia od stosowania przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych w stosunku do skarżącej. Wymagałoby to natomiast oczywiście podjęcia przez organ administracji przewidzianych prawem działań w sprawach, w których doszło do naruszenia prawa. Przywołany przez organ administracji art. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wymieniający szczegółowo rodzaje wydatków mieszkaniowych branych pod uwagę przy ustalaniu prawa do dodatku mieszkaniowego nie pozwala na zaliczenie do tych wydatków jakichkolwiek nakładów na remont mieszkania czynionych przez stronę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy. Art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych stanowi, że przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Skarżąca w swej deklaracji towarzyszącej wnioskowi o przyznanie dodatku mieszkaniowego wymieniła osoby należące do jej gospodarstwa domowego i w toku postępowania nie przedstawiła jakichkolwiek okoliczności pozwalających na przyjęcie, że osoby te należą do dwóch różnych gospodarstw domowych (w rozumieniu art. 4 ustawy) – jak to stwierdziła w skardze. Art. 7 ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych stanowi, że dodatku mieszkaniowego nie przyznaje się, jeżeli jego kwota byłaby niższa niż 2% kwoty najniższej emerytury w dniu wydania decyzji. Skoro z prawidłowych wyliczeń dokonanych przez organ administracji wynika, że dodatek mieszkaniowy przyznany skarżącej nie przekraczałby kwoty odpowiadającej 2% najniższej emerytury, tu decyzja odmawiająca skarżącej przyznania dodatku mieszkaniowego jest zgodna z prawem. W tym stanie sprawy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.