III SA/Gd 494/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędziowie WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, WSA Jolanta Sudoł (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia 26 września 2011 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatów do gier o niskich wygranych 1) uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej cofnięcia poświadczeń rejestracji automatów do gier o niskich wygranych oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego z dnia 15 kwietnia 2012 r. nr [...] w części orzekającej o cofnięciu rejestracji automatów o niskich wygranych; 2) zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. kwotę 474 (czterysta siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3) określa, że zaskarżone orzeczenie nie może być wykonane. Decyzją z dnia 15 kwietnia 2011 r. Naczelnik Urzędu Celnego, działając na podstawie art. 207 § 1, art. 208 § 1, art. 165 § 1 i § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa w związku art. 8 i art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych w zw. z art. 2 ust. 2b ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych oraz § 10 ust. 4 pkt 2 lit. b) i § 14 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych, cofnął rejestrację następujących automatów do gier o niskich wygranych należących do [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie (zwanej dalej spółką): 1) [...] nr rej. [...] nr fabr. [...]; 2) [...] nr rej. [...] nr fabr. [...]; 3) [...] nr rej. [...] nr fabr. [...]. Ponadto organ umorzył postępowania w sprawie cofnięcia rejestracji trzech pozostałych automatów do gier o niskich wygranych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że funkcjonariusze celni przeprowadzili w drodze eksperymentu i doświadczenia kontrolę w zakresie urządzania i prowadzenia gier o niskich wygranych, należących do spółki. Kontrolujący stwierdzili naruszenia przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Po wszczęciu postępowań w sprawie sześciu automatów stwierdzono, że w dwóch przypadkach wygasło poświadczenie rejestracji i postępowanie w zakresie cofnięcia im świadectwa rejestracji stało sie bezprzedmiotowe. W przypadku kolejnego automatu stwierdzono, że jest on niesprawny. W sprawie dopuszczono dowód z ekspertyzy biegłego Sądu Okręgowego w S. W opiniach dotyczących trzech pozostałych automatów stwierdzono, że nie spełniają one wymogów technicznych dla automatów o niskich wygranych podlegających przepisom ustawy o grach i zakładach wzajemnych. W świetle bowiem art. 2 ust. 2b ustawy grami na automatach o niskich wygranych są gry na urządzeniach, w których wartość jednorazowej wygranej nie może przekroczyć równowartości 15 euro, a wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze nie może być wyższa niż 0,007 euro. W sprawie biegły sądowy wskazał, że w badanych automatach maksymalna stawka za udział w jednej grze wynosi 10 zł ([...]) lub 100 zł ([...]). Wygrane natomiast przekraczają wartość 15 euro. Spółka wniosła odwołanie od tej decyzji w zakresie, w którym organ cofnął trzy wymienione poświadczenia rejestracji automatów do gier, zarzucając temu orzeczeniu: - naruszenie art. 129 ust. 3 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych oraz § 14 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych poprzez bezpodstawne przyjęcie, że stan rzeczywisty przedmiotowych automatów do gier o niskich wygranych jest niezgodny z warunkami rejestracji, chociaż przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe nie pozwoliło na takie stwierdzenie gdyż wykazało okoliczność dokładnie odwrotną, to jest doprowadziło do nie budzącego wątpliwości potwierdzenia, że automaty te funkcjonują dokładnie tak, jak opisano to w opiniach poprzedzających rejestrację, sporządzonych przez właściwe Jednostki Badające Ministra Finansów; - naruszenie § 14 ust. 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych poprzez jego bezzasadne niezastosowanie w sytuacji, gdy wątpliwości organu celnego wywołane okolicznościami sprawy nakazywały bezwzględne jego zastosowanie; przeprowadzenie badania kontrolnego automatu w Jednostce Badającej jest bowiem obligatoryjne w procedurze cofnięcia rejestracji, gdyż tylko nowa, szczególnie kwalifikowana opinia techniczna jest wystarczająca do zanegowania dokumentu urzędowego posiadającego tą samą rangę, czyli opinii poprzedzającej rejestrację urządzenia; - naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów i administracji publicznej oraz pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli, poprzez zupełnie dowolne, pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia materialnego, czyli całkowicie bezpodstawne zanegowanie wydanego wcześniej, prawomocnego orzeczenia, to jest poświadczenia rejestracji; - naruszenie zasady trwałości prawomocnej decyzji administracyjnej, poprzez dowolne zanegowanie wcześnie zapadłego, prawomocnego rozstrzygnięcia administracyjnego, mimo, że stan faktyczny i prawny od czasu wydania pierwszego, zanegowanego orzeczenia nie uległ zmianie, wobec czego zaskarżana decyzja jest niedopuszczalną próbą odmiennego rozstrzygnięcia sprawy już raz prawomocnie i ostatecznie załatwionej. Nadto spółka wniosła o uzupełnienie postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym poprzez zarządzenie wykonania badania przedmiotowych automatów przez biegłego z Jednostki Badającej Ministra Finansów, o której mowa w § 8 i następnych rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie urządzania gier i zakładów wzajemnych na okoliczność ustalenia, iż sporne urządzenia spełniają wszelkie prawem wprowadzone wymagania dla automatów do gier o niskich wygranych, w szczególności ograniczenia co do dopuszczalnej wysokości stawki za pojedynczą grę oraz co do wysokości maksymalnej wygranej. Postanowieniem z dnia 9 września 2011 r. Dyrektor Izby Celnej odmówił przeprowadzenia wnioskowanego dowodu. Pismem z dnia 15 września 2011 r. spółka ponownie wniosła o przeprowadzenie dowodu z badań spornych automatów na okoliczność ustalenia, iż urządzenia spełniają wymagania dla automatów do gier o niskich wygranych. Wniosek swój spółka uzasadniła brzmieniem art. 23b ust. 1 i n. znowelizowanej od dnia 14 lipca 2011 r. ustawy o grach hazardowych. Decyzją z dnia 26 września 2011 r. znak [...] Dyrektor Izby Celnej, działając na podstawie art. 233 § pkt 1 ustawy – Ordynacja podatkowa, art. 8, art. 23a ust. 7, art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, art. 2 ust. 2b ustawy o grach i zakładach wzajemnych oraz § 10 ust. 4 pkt 2 lit. b) i § 14 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że ustawa z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych, która weszła w życie w dniu 14 lipca 2011 r. dodała do ustawy o grach hazardowych art. 23a wskazujący na konieczność cofania świadectwa rejestracji przez naczelnika urzędu celnego w drodze decyzji w przypadku jeżeli zarejestrowany automat lub urządzenie do gier nie spełnia warunków określonych w ustawie. W konsekwencji należało uznać, że art. 23a ustawy o grach hazardowych zastąpił § 14 ust. 5 rozporządzenia z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych. W związku z tym przepis ten – jako zawarty w akcie prawnym wyższego rzędu – stanowić winien podstawę rozstrzygnięcia w prowadzonym postępowaniu odwoławczym. W ocenie organu oparcie rozstrzygnięcia na tezach biegłego Sądu Okręgowego w S. – W. K. nie stoi w sprzeczności z zapisem art. 23b ust. 1 ustawy o grach hazardowych, zgodnie z którym na pisemne żądanie naczelnika urzędu celnego, w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że zarejestrowany automat lub urządzenie do gier nie spełnia warunków określonych w ustawie, podmiot eksploatujący ten automat lub urządzenie jest obowiązany poddać automat lub urządzenie badaniu sprawdzającemu. Ponowne sprawdzenie automatu nie ma bowiem charakteru obligatoryjnego. Tym samym wnioskowane przez stronę ponowne ich badanie byłoby w danym przypadku niecelowe. W konsekwencji brak jest podstaw do wyeliminowania decyzji organu pierwszej instancji z obrotu prawnego. Stan niezgodności automatów z warunkami rejestracji a także z warunkami określonymi w ustawie o grach hazardowych obligował organ do podjęcia rozstrzygnięcia cofającego poświadczenia rejestracji. Organ odwoławczy powołał także orzecznictwo sądów administracyjnych zbieżne z jego stanowiskiem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku spółka wniosła o: uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć, umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego i stwierdzenie w części nieważności zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięciu Dyrektora Izby Celnej spółka zarzuciła naruszenie: - art. 129 ust. 3 ustawy o grach hazardowych oraz art. 23a ust. 7 ustawy o grach hazardowych poprzez bezpodstawne przyjęcie, że sporne automaty nie spełniają warunków określonych w ustawie: - art. 23b ust. 1 i n. ustawy o grach hazardowych poprzez jego niezastosowanie, mimo, że w okolicznościach niniejszej sprawy ich zastosowanie było obligatoryjne i konieczne, zwłaszcza mając na uwadze wątpliwości organu celnego podnoszone w toku postępowania; przeprowadzenie badania sprawdzającego automat w Jednostce Badającej jest obligatoryjne w procedurze cofnięcia rejestracji, a organ nie ma w tym zakresie jakiejkolwiek swobody orzeczniczej; - art. 188 ustawy – Ordynacja podatkowa poprzez pominięcie wniosku skarżącej spółki zawartego w piśmie z dnia 15 września 2011 r; - art. 166 § 1 i § 2 ustawy - Ordynacja podatkowa poprzez przeprowadzenie jednego postępowania co do kilku w istocie spraw, gdy nie wydano jakiegokolwiek postanowienia o ich połączeniu do wspólnego prowadzenia. W załączeniu do skargi przedstawiono kopię opinii technicznej nr [...] dotyczącej automatów do gier o niskich wygranych, sporządzoną przez mgr inż. Z. S. - biegłego Sądu Okręgowego w L. Skarżąca domagała się przeprowadzenia dowodu z tego dokumentu na okoliczność ustalenia, że zasady i sposób działania automatów objętych niniejszym postępowaniem są zgodne z przepisami. W uzasadnieniu podniosła, m.in. że tylko Jednostki Badawcze posiadają kompetencję do prawnie doniosłego wypowiadania się w zakresie technicznych aspektów działania urządzeń do gier. Sam wynik eksperymentu celnego oraz opinia biegłego zaczerpnięta z innego postępowania to zbyt mało, by stwierdzić działanie urządzenia w sposób sprzeczny z warunkami rejestracji lub przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądy administracyjne sprawują jedynie kontrolę nad działalnością administracji publicznej. W świetle regulacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny może jedynie uchylić zaskarżony akt lub stwierdzić jego nieważność w przypadku naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Kognicja sądu administracyjnego nie pozwala na wydanie wyroku, który uwzględniałby jakiekolwiek roszczenia lub zawierałby rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania administracyjnego. Ustawodawca bowiem nie wyposażył sądów administracyjnych w uprawnienia, które pozwalałyby na podejmowanie merytorycznych rozstrzygnięć. Na wstępie należy wskazać, że w petitum wniesionej skargi określono, że jest to "Skarga na Decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia 26.09.2011 roku, sygn. [...], którą utrzymano w mocy Decyzję Naczelnika Urzędu Celnego z dnia 25.04.2011 roku cofającą rejestrację trzech automatów do gier o niskich wygranych (nr [...], nr [...], nr [...])". Zatem istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do oceny prawidłowości rozstrzygnięcia przez organy w przedmiocie cofnięcia rejestracji trzech automatów do gier o niskich wygranych, opartego zasadniczo na dowodach w postaci: opinii biegłego i eksperymentu funkcjonariusza celnego. Przechodząc do dalszej części rozważań, to postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało wszczęte 10 grudnia 2010 r. (- k. 97 akt administracyjnych), a zatem pod rządami nowej ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.), która weszła w życie, co do zasady 1 stycznia 2010 r. Stosownie do przepisu art. 8 tej ustawy do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Przepis art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych stanowi, że działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. W ust. 3 tego artykułu określono natomiast, że przez gry na automatach o niskich wygranych rozumie się gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych i elektronicznych o wygrane pieniężne lub rzeczowe, w których wartość jednorazowej wygranej nie może być wyższa, niż 60 zł, a wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze nie może być wyższa niż 0,50 zł. Z treści art. 129 ust. 1 i 3 wynika więc, że do działalności skarżącej podjętej pod rządem ustawy z 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych mają dalej zastosowanie przepisy tej ustawy, z uwzględnieniem zmiany wprowadzonej przez ust. 3 art. 129 ustawy o grach hazardowych. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie materialnoprawną podstawą oceny wymagań dotyczących gier prowadzonych na automatach należących do skarżącej powinien być przepis art. 129 ust. 3 ustawy o grach hazardowych. Należy zwrócić uwagę, że w dacie orzekania przez organ odwoławczy na mocy art. 16 ustawy z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U Nr 134 poz. 779), która weszła w życie w dniu 14 lipca 2011 r., dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane m.in. na podstawie art. 16 pkt 2 ustawy o grach hazardowych zachowały moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie m.in. art. 23d zmienianej ustawy o grach hazardowych, jednak nie dłużej niż przez okres 9 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Jednocześnie do ustawy o grach hazardowych w/w ustawa zmieniająca dodała art. 23b konsekwencją czego jest zastąpienie § 14 ust. 4 rozporządzenia z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych tymże przepisem, który został opublikowany w akcie wyższego rzędu i w oparciu o niego należało dokonać rozstrzygnięcia. Stosownie do brzmienia przepisu art.23b ustawy hazardowej - w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że zarejestrowany automat lub urządzenie do gier nie spełnia warunków określonych w ustawie, podmiot eksploatujący ten automat lub urządzenie jest obowiązany poddać automat lub urządzenie badaniu sprawdzającemu, na pisemne żądanie naczelnika urzędu celnego (ust.1). W żądaniu, o którym mowa w ust. 1, wskazuje się automat lub urządzenie do gier podlegające badaniu sprawdzającemu, jednostkę badającą przeprowadzającą badanie oraz podmiot, któremu automat lub urządzenie ma być przekazane w celu przeprowadzenia badania, i termin tego przekazania (ust.2). Badanie sprawdzające przeprowadza, na zlecenie naczelnika urzędu celnego, jednostka badająca upoważniona do badań technicznych automatów i urządzeń do gier, w terminie nie dłuższym niż 60 dni od dnia otrzymania zlecenia (ust.3). Z przepisu tego wynika, że podstawą cofnięcia rejestracji automatu może być wyłącznie dowód w postaci badania sprawdzającego przeprowadzonego przez upoważnioną jednostkę badającą, potwierdzający, iż zarejestrowany automat lub urządzenie do gier nie spełnia warunków określonych w ustawie. Zatem, co istotne, nie może to być jakikolwiek inny dowód np. opinia biegłego albo eksperyment funkcjonariusza celnego (tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie). Identyczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach o sygn. akt: II GSK 1031/11 i II GSK 1262/11, dotyczących stanu prawnego obowiązującego przed 14 lipca 2011 r., dokonując wykładni celowościowej przepisów regulujących kwestię podmiotu właściwego do przeprowadzenia wskazanego badania. W konkluzji poczynionych rozważań Sąd ten podniósł, że "Konsekwentnie więc zarówno dopuszczenie automatu lub urządzenia do eksploatacji i użytkowania (zarejestrowanie), jak i cofnięcie rejestracji wymaga przeprowadzenia przez jednostkę badającą odpowiednio: badania poprzedzającego rejestrację i badania kontrolnego. W obu tych przypadkach podstawą rozstrzygnięcia organu o zarejestrowaniu lub cofnięciu rejestracji automatu lub urządzenia do gier może być wyłącznie dowód w postaci opinii jednostki badającej". Reasumując podkreślić trzeba, że oparcie przez organy rozstrzygnięcia na dowodach z opinii biegłego oraz eksperymentu funkcjonariusza celnego było wadliwe. Jak wynika bowiem z poczynionych rozważań tylko jednostka badająca - upoważniona przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych, spełniająca warunki o których mowa w art. 23f ustawy hazardowej, może w badaniu sprawdzającym ustalić czy dany automat lub urządzenie do gier spełnia warunki określone prawem. Tym samym należy uznać za zasadne stanowisko i poglądy zawarte w skardze, a dotyczące wymogu przeprowadzenia badania przez Jednostkę Badającą, w przypadku prowadzenia przez organy procedury dotyczącej cofnięcia rejestracji. Należy podkreślić, że skarżąca już w toku postępowania administracyjnego składała stosowane wnioski dowodowe, a które nie zostały przez organ uwzględnione. W pozostałym zakresie zarzuty i wnioski skargi nie mogły zostać podzielone. Należy również wskazać, odnosząc się do zakwestionowanych rozstrzygnięć, iż w sytuacji stwierdzenia, że zarejestrowany automat lub urządzenie do gier nie spełnia warunków określonych w ustawie - organ cofa rejestrację. Organ natomiast w takim przypadku nie "cofa poświadczenia rejestracji" - tak jak to zostało wadliwie sformułowane w zaskarżonej decyzji. Ustawa hazardowa w brzmieniu znowelizowanym z dniem 14 lipca 2011 r. zawiera przepis art. 23a ust. 7, zgodnie z którym naczelnik urzędu celnego, w drodze decyzji, cofa rejestrację przed jej wygaśnięciem, jeżeli zarejestrowany automat lub urządzenie do gier nie spełnia warunków określonych w ustawie. Art. 11 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowi, że poświadczenia rejestracji dokonane na podstawie przepisów dotychczasowych w celu dopuszczenia do eksploatacji i użytkowania automatów i urządzeń do gier, o których mowa w art. 23a ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, zachowują ważność do czasu ich wygaśnięcia albo cofnięcia zgodnie z art. 23a ust. 6 i 7 ustawy zmienianej. Skoro cofnięcie zgodnie z art. 23a ust. 7 dotyczy rejestracji, a nie jej poświadczenia, to uznać należy, że utrata ważności poświadczenia stanowi prawną, nie wymagającą odrębnego rozstrzygnięcia konsekwencję ostatecznej decyzji orzekającej o cofnięciu rejestracji. Zatem przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie, w której stwierdzono by naruszenie warunków ustalonych w ustawie przez zarejestrowany automat lub urządzenie do gier może być wyłącznie cofnięcie rejestracji, a nie "cofnięcie poświadczenia rejestracji". Mając na uwadze powyższe, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił w części zaskarżoną decyzję oraz w części decyzję organu pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z przywołanym przepisem, Sąd uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości lub w części. Ponadto na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, które to rozstrzygnięcie traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.