III SA/Gd 494/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2017 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia 22 marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2015 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia 30 maja 2016 r. nr [...], 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz skarżącego R. S. 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. R. S. złożył w dniu 29 maja 2015 r. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014 - 2020) na rok 2015 r., dla wariantu 1.1 rolnictwo zrównoważone do powierzchni 180,70 ha. Do wniosku dołączył oświadczenie o powierzchni obszarów proekologicznych oraz materiał graficzny dla każdej działki zadeklarowanej we wniosku, na którym oznacza się położenie działek rolnych lub ich części. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia 30 maja 2016r. nr [...] przyznał skarżącemu płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2015 w łącznej wysokości 46164,21 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że we wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej zadeklarowano powierzchnię 180,70 ha, zaś stwierdzona wyniosła 180,51 ha i została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.). Organ stwierdził, iż rolnik nie przestrzega wymogu dotyczącego udziału każdej z czterech upraw na poziomie nie mniejszym niż 10 %, a zatem zgodnie z § 33 ust. 1 - 2 rozporządzenia Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zmniejszył kwotę płatności. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia 22 marca 2017 r., Nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że powierzchnię działek rolnych określono w oparciu o stan faktyczny na gruncie, wynikający z raportu z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 16 sierpnia 2014 r. oraz o aktualną ortofotomapę na kampanię 2015. Organ ustalił, iż powierzchnia działki nr [...] ustalona przez organ I instancji zastosowana do przyznania płatności tj. 1,84 ha jest prawidłowa. Wskazał, iż działka ta składa się z dwóch części jeden obszar stanowi powierzchnię 1,84 ha, zaś drugi powierzchnię 0,11 ha, które są przedzielone nieużytkowanym, zadrzewionym terenem. Sumaryczna powierzchnia stanowiąca powierzchnię ewidencyjno - gospodarczą (PEG) wynosi 1,95 ha. Organ podniósł, iż zgodnie z definicją określoną w art. 67 ust. 4 lit. a rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, działka rolna oznacza zwarty obszar gruntu, zadeklarowany przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw; jednakże w przypadku gdy w kontekście rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 wymagana jest oddzielna deklaracja użytkowania pewnego obszaru w ramach grupy upraw, działka rolna podlega w razie konieczności dalszemu wyznaczeniu na podstawie tego konkretnego użytkowania; państwa członkowskie mogą ustanowić dodatkowe kryteria dalszego wyznaczania działki rolnej. Organ wyjaśnił, iż nie kwestionuje dokonania pomiaru przez odwołującego się, jednakże pomiary te nie mogą stanowić podstawy dla ustalenia maksymalnego obszaru kwalifikowalnego, gdyż mogą obejmować powierzchnie nieuprawnione. Organ odwoławczy stwierdził również, że wstępnie wypełniony formularz wniosku nie stanowi wiążącej dla strony deklaracji, którą ta zobowiązana jest jedynie podpisać i złożyć. Rolnik składając wniosek zobowiązany jest podać w nim użytkowane przez niego w danym roku powierzchnie. Powinien także uwzględnić, że powierzchnie użytkowanych przez niego rolniczo gruntów mogą ulec zmianie, zmienić się mogą także maksymalne powierzchnie uprawnione do płatności. Strona, która winna posiadać wiedzę o areale deklarowanych działek, ponosi przy tym skutki złożonych deklaracji. Organ administracji ustala stwierdzoną powierzchnię działek każdorazowo w ramach każdego kolejnego prowadzącego postępowania i nie można uznać, że powierzchnię tę ustala przed złożeniem przez stronę wniosku o płatność, nie można też uznać, że należy przyjąć powierzchnie z lat poprzednich. W niniejszej sprawie organ I instancji dokładnie zweryfikował maksymalne powierzchnie uprawnione do płatności. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wyjaśnił, iż nie może uznać pomiarów dokonanych przez stronę na mapie portalu geoportal, bowiem mapa ta ma charakter jedynie poglądowy i nie może być podstawą do czynności administracyjnych. W rezultacie, łączna stwierdzona powierzchnia czwartej co do wielkości uprawy łubinu wyniosła 18,03 ha, co stanowi poniżej 10% wszystkich powierzchni gruntów w gospodarstwie i stanowi podstawę do zmniejszenia płatności. Skargę na powyższą decyzję wniósł R. S. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenia od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Organowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności niewłaściwe zastosowanie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewykonanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mimo uzasadnionych zarzutów skarżącego zgłoszonych na etapie odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 30 maja 2016 r., a w konsekwencji błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę do wydania zaskarżonej niniejszej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji polegający na przyjęciu, iż powierzchnia działki gruntu oznaczonej w ewidencji gruntów numerem 64 wynosi 1,84 ha, podczas gdy faktycznie jej powierzchnia wynosi 1,90 ha. Skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentów tj. mapy pomiaru geodezyjnego działki nr [...], faktury vat nr [...] z 6 maja 2017 r. na okoliczność ustalenia faktycznej powierzchni rolnej działki nr [...], jak również kosztów poniesionych przez skarżącego w związku z koniecznością wykazania nieprawidłowości przyjętych przez organ na podstawie raportu czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 16 sierpnia 2014 r. oraz ortofotomapy na kampanię 2015, w oparciu o które to dokumenty wydano zaskarżoną decyzję. Powierzchnia działki nr [...], która winna zostać uznana za powierzchnię stwierdzoną do ustalenia wysokości płatności, wynosi 1.90 ha. Uprzednie ustalenie powierzchni działki nr [...] ma natomiast zasadniczy wpływ na możliwość zastosowania przez organ pomniejszenia należnej skarżącemu płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, do którego doszło na podstawie zaskarżonych decyzji. Nieprawidłowe wnioski postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy obu instancji doprowadziły do pomniejszenia należnej skarżącemu płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej o kwotę 8.146,62 zł. Skarżący licząc na postępowanie przed organem II instancji miał nadzieję, iż weryfikacja zgłoszonych przez niego zarzutów i zastrzeżeń zostanie dokonana poprzez dopuszczenie dowodu z opinii biegłego geodety, co jednakże nie nastąpiło. Skarżący wyjaśnił, iż zlecił uprawnionemu geodecie wykonanie stosownych pomiarów działki nr [...], które skutecznie zniweczyły ustalenia postępowania administracyjnego. Poniósł on koszty w wysokości 1.033,20 zł, które uznać należy za niezbędne do dochodzenia należnych skarżącemu praw i jako takie winny zostać zwrócone skarżącemu przez organ. Ustalenie prawidłowej powierzchni działki nr [...] uniemożliwi organowi pomniejszenie należnej skarżącemu płatności, ze względu na spełnienie kryterium odpowiedniej powierzchni uprawy łubinu w gospodarstwie, tj. powyżej 10% powierzchni wszystkich gruntów gospodarstwa. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Istota sporu występującego w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii ustaleń faktycznych organu administracji co do rzeczywistej powierzchni upraw na gruntach skarżącego. Przyczyną obniżenia należnej mu opłaty rolno-środowiskowo-klimatycznej było bowiem stwierdzenie, że jedna z upraw (łubin) zajmuje powierzchnię minimalnie mniejszą niż 10% ogólnego areału – do czego zobowiązał się skarżący. Zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013r., poz. 173 z późn.zm.) strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W świetle tej regulacji na organie nie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc organ nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy. Jest jedynie obowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa na stronie. Nie jest zatem zasadny zarzut skargi co do naruszenia przez organ administracji art. 77§1 k.p.a. Pomimo tego skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż wprawdzie w toku postępowania skarżący nie przedstawił dowodów pozwalających na przyjęcie, że dane określone w decyzji organu I instancji są nieprawidłowe, to jednak do skargi dołączył mapę geodezyjną w której określono powierzchnię działki nr [...] (pod uprawą łubinu) na 1,9014 ha. W aktach administracyjnych znajduje się natomiast pismo ARiMR [...] Oddziału Regionalnego z 5 czerwca 2017r. w którym przyjęto za właściwą powierzchnię ewidencyjno – gospodarczą działki nr [...] ustaloną przez geodetę w powyższym szkicu pomiarowym. Zgodnie z art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Przy ocenie przesłanek wznowienia postępowania, o których mowa w powyższym przepisie, warunkiem jest istnienie tych okoliczności i dowodów w dacie podejmowania decyzji ostatecznej. Jeżeli jednak nawet dany dowód nie istniał w dniu wydania decyzji, lecz został wygenerowany później, to wynikająca z tego dowodu okoliczność faktyczna, jako mogąca istnieć w dniu wydania decyzji, może uzasadniać wznowienie postępowania (por. wyrok NSA z 22 grudnia 2011 r., II GSK 1358/10). Sąd administracyjny zobowiązany jest uchylić zaskarżony akt, jeśli stwierdzi wystąpienie którejkolwiek z przesłanek wznowienia postępowania zawartych w art.145§1 k.p.a. (R. Hauser, M. Wierzbowski. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2015. str. 594). W świetle przedłożonego przez skarżącego szkicu pomiarowego i omówionego powyżej pisma organu aprobującego jego treść należy uznać, że wystąpiła w sprawie nowa okoliczność faktyczna – w postaci określenia powierzchni ewidencyjno – gospodarczej działki nr [...]. Oczywiście powierzchnia ta jest pewnym faktem istniejącym obiektywnie w dacie wydania decyzji – lecz nie znanym organom administracji, gdyż ujawniła się ona dopiero wskutek złożenia przez skarżącego szkicu pomiarowego. Organ administracji zaakceptował określenie powierzchni wynikające z przedłożonego szkicu, co wynika z pisma złożonego do akt administracyjnych. Różnica powierzchni pomiędzy powierzchnią przyjętą przez organ administracji dla potrzeb zaskarżonej decyzji i powierzchnią wynikającą z pisma organu z 5 czerwca 2017r. oraz ze szkicu geodezyjnego może przesądzać o tym, czy powierzchnia uprawy łubinu na działce nr [...] przekraczała 10 % areału. Jest to zatem okoliczność mająca istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W tym stanie sprawy Sąd orzekł na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit.b p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. wobec uwzględnienia skargi. Należy w tym miejscu podkreślić, że koszty postępowania o których mowa w powyższym przepisie obejmują koszty postępowania niezbędne dla celowego dochodzenia praw. Określenie co obejmują niezbędne koszty postępowania prowadzonego przez stronę reprezentowaną przez radcę prawnego zawiera regulacja art. 205 §2 p.p.s.a. Nie pozwala ona na przyjęcie, że do kosztów tych należą koszty czynności dowodowych przedsięwziętych przez stronę. Gdyby jednak nawet przyjąć, że katalog niezbędnych kosztów określonych w art. 205§2 p.p.s.a. nie jest wyczerpujący, to zważyć należy, że strona co do zasady powinna niezbędne czynności dowodowe przeprowadzić w toku postępowania administracyjnego, a nie przed sądem administracyjnym. Zatem kosztów wznowienia granic działki nr [...] (faktura k-7 akt sprawy) nie sposób uznać za koszty postępowania sądowoadministracyjnego niezbędne do celowego dochodzenia praw. Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji uwzględnią powyższą ocenę prawną i ocenią, czy prawidłowo określona powierzchnia ewidencyjno – gospodarcza gruntów skarżącego dawała podstawy dla obniżenia płatności rolno-środowiskowo- klimatycznej.