III SA/Gd 495/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Marek Gorski Sędziowie : NSA Anna Orłowska (spr.) WSA Felicja Kajut Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Januszewska po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 19 czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1.uchyla zaskarżoną decyzję, 2.stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może zostać w całości wykonana, 3.zasądza od Skarbu Państwa-Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na rzecz radcy prawnego M. S. 307,80 zł (trzysta siedem złotych i 80 groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 19 czerwca 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 79 poz. 856), art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1, art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 5 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71 poz. 734 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 11 maja 2006 r. w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego A. S.. Rozstrzygnięcie to zapadło na tle następujących ustaleń: A. S. złożył w dniu 19 kwietnia 2006 roku kolejny wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Z danych w nim zawartych wynika, iż wnioskujący zamieszkuje w lokalu mieszkalnym o powierzchni użytkowej 80,30 m2, a gospodarstwo domowe strony składa się z dwóch osób. Organ I instancji odmówił wnioskodawcy przyznania dodatku mieszkaniowego z powodu przekroczenia dopuszczalnej powierzchni normatywnej o więcej niż 30 %, co w świetle art. 5 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych odmowę uzasadniało. W odwołaniu od decyzji organu I instancji A. S. twierdził, że odwołującemu się przysługuje dodatek mieszkaniowy, ponieważ tak wynika z wcześniejszego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z 2006 roku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] przyznało, że za okres wcześniejszy został skarżącemu przyznany dodatek mieszkaniowy, ponieważ nie została zakwestionowana – we właściwym czasie i trybie - umowa o podnajem lokalu zawarta przez wnioskującego w dniu 2 stycznia 2002 r. z synem J. S., z której wynika, iż syn zajmuje pokój o powierzchni 29 m kw. Organ odwoławczy nie podzielił jednak zarzutów odwołującego się, podnosząc w uzasadnieniu decyzji, że w myśl art. 5 ust. 5 cytowanej ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa zajmowanego lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 30% albo o więcej niż 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. Normatywna powierzchnia w rozumieniu art. 5 ust.1 pkt 1 ustawy w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa nie może przekraczać dla 2 osób – 40 m2. Z akt sprawy wynika, że gospodarstwo domowe wnioskodawcy składa się z dwóch osób, które zajmują lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej 80,30 m2.. Aby otrzymać dodatek mieszkaniowy powierzchnia użytkowa lokalu nie może przekraczać powierzchni normatywnej o więcej niż 30%. Zgodnie z wnioskiem udział pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej mieszkania wnioskodawcy wynosi 79,32% (63,70 m2 : 80,30 m2 = 79,32%), a zatem przekracza 60% udziału przewidzianego ustawą. Na powyższą decyzję A. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, powołując, co do zasady, argumentację zaprezentowaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W ocenie skarżącego, organy administracji nie uwzględniły faktu, iż wcześniej został skarżącemu przyznany dodatek mieszkaniowy w takiej samej sytuacji faktycznej. Wcześniejsze, odmowne decyzje organu I instancji były konsekwentnie uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...]. Skarżący podniósł, że z synem J. nie wiąże skarżącego umowa najmu ani podnajmu ale przyrzeczenie, że skarżący nie zamieni lokalu na mniejszy, co umożliwi synowi powrót do domu z Niemiec, gdzie syn chwilowo mieszka i leczy się. Syn jest ujęty w decyzji o przydziale lokalu z 1982 roku jako osoba uprawniona do zamieszkiwania w lokalu i jest stale zameldowany do chwili obecnej w mieszkaniu rodziców. Po powrocie syn zapewni opiekę rodzicom będącym w podeszłym wieku. Jest ona bardzo potrzebna ze względy na stan zdrowia obojga rodziców. Skarżący z żoną żyją na skraju ubóstwa, skarżący ma 667 zł emerytury, a żona – 158 zł. Oboje są ludźmi schorowanymi, a ze względu na stan zdrowia skarżący jest zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności. Na dowód podnoszonych okoliczności skarżący przedłożył stosowne dokumenty, w tym – decyzję o przydziale lokalu z 1982 roku. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 12 września 2006 roku skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i nieobciążanie strony skarżącej kosztami postępowania. Podniósł, że w trakcie postępowania organy nie informowały skarżącego o treści odnośnych przepisów prawa, a faktem jest, że z synem J. wiąże skarżącego umowa użyczenia pokoju o pow. 29 m kw. Fakt ten jest znany organom orzekającym z urzędu i nie wymagał dowodzenia przez skarżącego. Pismo, zawierające uzupełnienie skargi i stanowisko skarżącego złożył również - w dniu 12 stycznia 2007 roku, pełnomocnik skarżącego, działający z urzędu. W piśmie pełnomocnik skarżącego zarzucił wydanie decyzji z rażącym naruszeniem przepisów art. 6, 7, 8, 9, 11,77 §1, 80, 107 § 3 kpa i art. 4 i 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz art. 688 ze zn. 2 kc i art. 2 i 7 Konstytucji RP, wskutek czego w zaskarżonych decyzjach nie uznano, że J. S. figurujący wraz ze skarżącym w decyzji o przydziale lokalu zajmuje pokój o pow. 29 m kw., co doprowadziło organy do błędnego uznania, że w sytuacji skarżących nastąpiło przekroczenie zajmowanej powierzchni mieszkalnej o 30 %. Wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji wobec rażącego naruszenia wskazanych przepisów prawa i wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, względnie – o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz – o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając wnioski i zarzuty skargi podniesiono, że w sprawie nadal zachowują aktualność ustalenia i rozważania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 czerwca 2005 roku w sprawie sygn akt IIISA/Gd 343/04. W wyroku uchylającym zaskarżone decyzje organów obu instancji Sąd przyjął, że organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności – nie zebrały i nie rozważyły wyczerpująco i wszechstronnie materiału dowodowego. Po długotrwałym postępowaniu za okres objęty tamtym wnioskiem dodatek mieszkaniowy A. S. przyznano. W sprawie niniejszej odmówiono A. S. przyznania dodatku mieszkaniowego uznając przekroczenie normatywnej powierzchni lokalu wobec ustalenia, że skarżącego nie wiąże z synem J. umowa podnajmu pokoju, a jedynie "jednostronne przyrzeczenie niezmieniania mieszkania na mniejsze". Zdaniem strony skarżącej jest to stanowisko bezpodstawne i bezprawne, bowiem swoim postępowaniem organy wytworzyły u skarżącego przekonanie, że zawarta umowa jest nieważna i – może spowodować ujemne następstwa prawne, wobec czego skarżący w toku aktualnego postępowania przedłożył dokument nazywany przyrzeczeniem, z którego jednakowoż wynika, że syn J. stale i nadal zajmuje pokój o pow. 29 m kw., ma w nim swoje meble i czasami, aczkolwiek ze względu na chorobę, rzadko, przebywa. J S. jest nadal współuprawnionym do zajmowania lokalu, zachował polskie obywatelstwo, jest w lokalu zameldowany na pobyt stały i ma zamiar do niego powrócić, w spornym pokoju znajdują się jego meble i rzeczy. Jest to sytuacja, w jakiej obecnie znajduje się wiele milionów Polaków pracujących poza granicami kraju i czynności organów administracji nie powinny wymuszać zamian lokali na mniejsze, co uniemożliwi de facto powrót tym pracującym do Polski. Mimo dramatycznej sytuacji zdrowotnej i materialnej skarżącego organy orzekające o dodatku mieszkaniowym stosują przepisy prawa w sposób niekorzystny dla skarżącego. Do skargi dołączono umowę między A. a J. S. o "przyrzeczeniu zajmowania pokoju o pow. 29 m kw." w przedmiotowym lokalu. Wniesiono o uwzględnienie skargi. Na rozprawie w dniu 15 marca 2007 roku strona skarżąca przedłożyła zaświadczenie Urzędu Miasta [...] stwierdzające, że w lokalu nr [...] przy ul. [...] w Ch. nadal zameldowanych jest, na pobyt stały, pięć osób, tj. małżonkowie S. i troje ich dzieci. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie podkreślić należy, że instytucja dodatku mieszkaniowego, uregulowana w przepisach ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71 poz. 734 ze zm.), jest szczególnym świadczeniem pieniężnym wypłacanym przez gminę na rzecz wskazanych w ustawie osób o niskich dochodach, znajdujących się w trudnej sytuacji, którym przysługuje tytuł prawny do lokalu, w celu umożliwienia im zapłaty czynszu oraz pokrycia innych obciążających je wydatków na zajmowany lokal (por. uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 20 maja 1996 r. sygn. akt OPK 12/96, ONSA 1997, z. 1, poz. 10; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1996 r. sygn. akt SA/Wr 3118/95, niepubl.; A. Mączyński, A. Proksa: Nowe prawo lokalowe z komentarzem, Wyd. Centrum Prawne, Kraków 1994, s. 61; A. Gola, J. Suchocki: Ustawa o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych - komentarz, Wyd. Prawnicze, Warszawa 1996, s. 88). Głównym celem dodatku mieszkaniowego jest zrekompensowanie osobom uzyskującym niskie dochody, które nie są w stanie ponieść pełnych kosztów utrzymania mieszkania, skutków większego obciążenia ich budżetów domowych, wynikających ze zwiększonych wydatków na mieszkanie i podwyżki czynszów regulowanych. W myśl art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, dodatek mieszkaniowy przyznaje, na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sprawa o przyznanie dodatku mieszkaniowego należy do kategorii spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, w której zgodnie z treścią art. 1 pkt 1 k.p.a. zastosowanie mają przepisy tego kodeksu. Art. 80 k.p.a. stanowi, że organ administracji ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten wyraża równocześnie zasadę prawdy obiektywnej jak też zasadę swobodnej oceny dowodów. Organ prowadzący postępowanie musi dążyć do ustalenia prawdy materialnej i według swej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenić wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Organy administracji, podejmując decyzję w przedmiocie dodatku mieszkaniowego, zobowiązane są do zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i do jego rozpatrzenia oraz wszechstronnej oceny, czy ustalone dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały udowodnione (art. 77 § 1 k.p.a.) Podzielić należy również podgląd pełnomocnika skarżącego, że organy administracji obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa (samorządowych) oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Nie mogą jednak pomijać podstawowej zasady działania organów i ich obowiązku działania na podstawie przepisów prawa ( art. 6 kpa). W okolicznościach niniejszej sprawy niezaprzeczalną potrzebę A. S. uzyskania dodatku mieszkaniowego na wydatki związane z utrzymaniem lokalu należy rozważyć w świetle przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych, wyłączających niektórych starających się z możliwości uzyskania takiego świadczenia. Odmowa czy przyznanie dodatku mieszkaniowego nastąpić mogą, co oczywiste, po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego. Zatem nie oznacza to w sytuacji A. S., że wcześniejsze uchylenie decyzji w sprawie dodatku mieszkaniowego przez Sąd lub Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], automatycznie powoduje istnienie prawa do pobierania dodatku w okresach późniejszych, bez względu na okoliczności faktyczne i prawidłowość postępowania organów. W niniejszej sprawie, w toku postępowania poprzedzającego podjęcie decyzji, A. S. nie powoływał się na fakt zawarcia z synem J. umowy podnajmu części lokalu, lecz podnosił, że wiąże skarżącego z synem umowa przyrzeczenia dalszego zamieszkiwania w tym lokalu i udostępnienia synowi, po powrocie do Polski, pokoju o pow. 29 m kw., w którym znajdują się rzeczy syna J.. Zatem, wbrew zarzutom skargi, organy nie mogły z urzędu przyjmować istnienia takiej umowy, niezależnie, czy w postępowaniu dotyczącym wcześniejszych okresów, zasadnie czy niezasadnie odmawiały jej uznania. Umowa przyrzeczenia, na którą powoływał się skarżący, nie ma znaczenia dla sprawy, gdyż zgodnie z art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych w skład gospodarstwa domowego osoby wnioskującej o dodatek mieszkaniowy zaliczyć można jedynie osoby stale z nią zamieszkujące i gospodarujące, a to z kolei ma wpływ na określenie wielkości normatywnej powierzchni w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego ( art. 5 ustawy). Rozpatrujący niniejszą sprawę skład Sądu powziął jednak istotne wątpliwości odnośnie ustaleń faktycznych, dokonanych przez organy, jak również – wobec lakonicznego powołania w podstawie prawnej decyzji przepisów prawa, - odnośnie zastosowanej podstawy prawnej. Mianowicie w decyzji o przydziale przedmiotowego lokalu, dołączonej przez skarżącego do skargi, wielkość powierzchni mieszkalnej lokalu określona została jako 53,64 m kw., co pozostaje w sprzeczności z powierzchnią podaną przez skarżącego we wniosku o dodatek mieszkaniowy ( odpowiednio: 63,70m kw.). Ponieważ odmowa przyznania A. S. dodatku mieszkaniowego nastąpiła po ustaleniu, że wielkość zajmowanego lokalu przekracza dopuszczalne przez ustawę normy powierzchni ( art. 5 ust.5 pkt. 1 i 2 ), okoliczność tę należy bezspornie w toku następującego postępowania wyjaśnić, gdyż może ona mieć istotne znaczenie dla sprawy. Ponadto – w związku ze zmianą przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych ustawą z dnia 8 października 2004 roku i z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lutego 2005 roku sygn akt U14/02 (OTK-A 2005/2/12) wskazane jest przywoływanie podstawy prawnej podejmowanych decyzji ze wskazaniem , przynajmniej raz, zmian zaszłych w tekście pierwotnym ustawy do czasu podjęcia decyzji. Należy również mieć na uwadze, że odpowiadająca istocie realizacja zasady dopuszczenia strony do czynnego udziału w postępowaniu, udzielania informacji i wyjaśniania przesłanek, jakim kierował się organ przy podejmowaniu decyzji, wymaga umożliwienia stronie czynnego uczestnictwa w postępowaniu. Tymczasem z akt sprawy wynika, że ani organ I ani II instancji nie zawiadomił A. S. o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, nie poinformowano strony, jak istotne znaczenie może mieć wyjaśnienie rozbieżności odnoszących się do powierzchni użytkowej i mieszkalnej lokalu ( w umowie z dnia 14 czerwca 2002 roku zawartej między A. i G. S. a G. Ch. wielkość lokalu określona została na 82 m kw.), nie pouczono strony skarżącej, że stan zdrowia żony (w wywiadzie środowiskowym podano : schorzenia ortopedyczne, kręgosłupa, trzustki, astma) może mieć wpływ na przysługującą stronie tzw. powierzchnię normatywną lokalu. Niedostateczne wyjaśnienie i rozważenie stanu faktycznego sprawy i ujawnienie okoliczności istniejących w dniu wydania decyzji, a nie rozważonych przez organ, uzasadniają zarzut, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prowadziło to do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku _ Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).O kosztach orzekł Sąd zgodnie z art. 250 tej ustawy, a orzeczenie w pkt. 2 sentencji wyroku znajduje umocowanie w art. 152 aktu. Mając na uwadze, że uzupełnienie dowodów w zakresie ustalenia okoliczności mających znaczenie w sprawie nastąpić może w trybie art. 136 kpa, Sąd uznał za celowe uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji.