III SA/Gd 498/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) Sędzia WSA Felicja Kajut po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 5 marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zasiłku okresowego oddala skargę. Postanowieniem z dnia 2 października 2017 r. (nr [...]) Wójt Gminy - działając na podstawie art. 61a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej zwanej: "k.p.a.") - odmówił A. M. (dalej zwanemu: "stroną", "skarżącym") wszczęcia postępowania o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego z powodu długotrwałych nieuleczalnych ciężkich chorób z uwagi na fakt, że decyzją z dnia 29 marca 2017 r. (nr [...]) przyznano stronie z urzędu świadczenie pieniężne w formie zasiłku okresowego w kwocie 317 zł miesięcznie na okres od 1 stycznia 2017 r. do 31 maja 2017 r., a następnie decyzją z dnia 5 lipca 2017 r. (nr [...]) zmieniono okres wypłaty ww. świadczenia okresowego do czasu uzyskania przez stronę orzeczenia o stopniu niepełnosprawności będącego podstawą do przyznania świadczenia, nie dłużej jednak niż na okres 3 lat od dnia zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 29 września 2017 r. strona złożyła podanie o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego z powodu długotrwałych nieuleczalnych ciężkich chorób. Jednakże ww. decyzją z dnia 29 marca 2017 r. przyznano stronie z urzędu świadczenie pieniężne w formie zasiłku okresowego w kwocie 317 zł miesięcznie na okres od 1 stycznia 2017 r. do 31 maja 2017 r. w związku z zawieszeniem postępowania w sprawie ustalenia prawa do zasiłku stałego, a następnie – ww. decyzją z dnia 5 lipca 2017 r. - zmieniono (przedłużono) okres wypłaty ww. świadczenia okresowego do czasu uzyskania przez wnioskodawcę orzeczenia o stopniu niepełnosprawności będącego podstawą do przyznania świadczenia. Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie strony zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Strona wniosła zażalenie na postanowienie organu I instancji podnosząc, że decyzja z dnia 5 lipca 2017 r. nie jest ostateczna, zaś zaskarżone postanowienie nie zawiera uzasadnienia faktycznego stosownie do art. 124 § 2 k.p.a., a ponadto wypłaty świadczenia na podstawie ww. decyzji organ dokonał w późniejszym miesiącu aniżeli w tym, którego dotyczyło. Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 5 marca 2017 r. (nr [...]) utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał treść art. 61a § 1 k.p.a. wskazując na to, że decyzją z dnia 29 marca 2017 r. (nr [...]) organ I instancji przyznał stronie zasiłek okresowy w wysokości 317 zł od stycznia do maja 2017 r., a następnie decyzją z dnia 5 lipca 2017 r. (nr [...]) wydłużył okres wypłaty zasiłku okresowego do czasu otrzymania orzeczenia o niepełnosprawności - nie dłużej jednak niż na 3 lata od dnia zawieszenia postępowania. W związku z tym organ odwoławczy wskazał, że postepowania w których zostały wydane ww. decyzje obejmują to samo świadczenie, w tych samych okolicznościach faktycznych, dla tej samej strony na okres czasu objęty wnioskiem strony z dnia 29 września 2017 r., a etapem tych postępowań mogą być także postepowania odwoławcze. W konsekwencji organ odwoławczy podzielił ustalenia i kwalifikację prawną, dokonane przez organ I instancji uznając za uzasadnione wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku strony z dnia 29 września 2017 r. A. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na wskazane powyżej postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnosząc o uchylenie obu postanowień wydanych w niniejszej sprawie. Skarżący zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu, że rażąco narusza: art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3, art. 7 pkt 6, art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 3, art. 38 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm. – zwanej dalej: "u.p.s.") i art. 77 § 1, art. 80, art. 124 § 2, art. 125 § 3, art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Jego zdaniem zaskarżone postanowienie rażąco narusza również interes obywatelski i powoduje utratę zaufania do organów państwa. W uzasadnieniu skargi wskazał, że art. 38 ust. 1 pkt 1 u.p.s. określa jakie kryteria winna spełniać osoba samotnie gospodarująca, aby nabyć prawo do zasiłku okresowego. Wskazał, że kwota zasiłku przyznana mu decyzją z dnia 5 lipca 2017 r. (tj. 317 zł miesięcznie), jest niższa od kwoty kryterium dla osoby samotnie gospodarującej – tj. 634 zł. Ponadto organ nie dokonał wypłaty świadczenia z ww. decyzji w miesiącu, którego ono dotyczyło, zaś w miesiącu wrześniu 2017 r. skarżący – jak podkreślił – nie uzyskał żadnego dochodu z innych źródeł. Te okoliczności nie zostały uwzględnione i poddane kontroli przez organ odwoławczy, co stanowiło naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji – na skutek nie ustosunkowania się w uzasadnieniu drugoinstancyjnej decyzji do okoliczności podnoszonych w zażaleniu – także naruszenie art. 124 § 2 i art. 125 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Złożona w niniejszej sprawie skarga na postanowienie w sprawie odmowy wszczęcia postępowania o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W niniejszej sprawie zaskarżone zostało postanowienie, mieszczące się w katalogu postanowień, o jakich mowa w art. 119 pkt 3 p.p.s.a., a zatem Sąd uznał za zasadne, by kontrola legalności zaskarżonego postanowienia została dokonana w trybie uproszczonym. Orzekając natomiast w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie wyżej wymienionych ustaw Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W trakcie przeprowadzonego postępowania nie doszło bowiem do naruszenia przepisów procedury administracyjnej, które mogłoby uzasadniać uchylenie zaskarżonego postanowienia, którym organ odwoławczy na podstawie art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do zasiłku okresowego. Należy zauważyć, że art. 61a k.p.a. - obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r. - został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Jednakże odrębną przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania". Przyczyny te nie zostały skonkretyzowane w k.p.a., dlatego - w ocenie Sądu - należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w danej sprawie, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już toczy się albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1415/17, LEX nr 2466692). W realiach rozpatrywanej sprawy jest bezsporne, że skarżący w dniu 29 września 2017 r. złożył wniosek o ustalenie prawa do zasiłku okresowego. Z akt sprawy wynika ponadto, że decyzją Wójta Gminy z dnia 29 marca 2017 r. (nr [...]) przyznano wnioskodawcy pomoc finansową w formie zasiłku okresowego z urzędu na okres 1 stycznia - 31 maja 2017 r. w wysokości 317 zł miesięcznie w związku z zawieszeniem postępowania w sprawie o ustalenie prawa do zasiłku stałego wszczętego w dniu 1 lutego 2017 r., a następnie decyzją z dnia 5 lipca 2017 r. (nr [...]) zmieniono ww. decyzję w ten sposób, że "przedłużono" okres wypłaty świadczenia okresowego do czasu uzyskania przez skarżącego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności będącego podstawą do przyznania świadczenia (nie dłużej jednak niż na okres 3 lat od dnia zawieszenia postępowania). Co istotne, obu tym decyzjom nadano rygor natychmiastowej wykonalności (vide: k. 15 i k. 18 akt [...]), co oznacza, że decyzje te były wykonalne z dniem ich wydania. Stan faktyczny sprawy wskazuje zatem, że zarówno niniejsza sprawa administracyjna (czyli sprawa zainicjowana wnioskiem z dnia 29 września 2017 r.), jak i sprawa, w której wydano ww. decyzję z dnia 29 marca 2017 r., zmienioną następnie decyzją z dnia 5 lipca 2017 r., są z punktu widzenia podmiotowego oraz przedmiotowego tożsame. Tożsamość sprawy zachodzi bowiem wówczas, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym, istotnym z punktu widzenia rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Mając na uwadze treść wyżej wskazanych decyzji, a w szczególności decyzji z dnia 5 lipca 2017 r., na mocy której okres przyznanego uprzednio skarżącemu świadczenia pomocowego w formie zasiłku okresowego został wydłużony, oraz nadanego tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności służącego ochronie skarżącego, należy uznać, że odmowa wszczęcia kolejnego postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem skarżącego z dnia 29 września 2017 r. była uzasadniona. Zauważyć nadto należy, że zgodnie z art. 106 ust. 3 zd. 1 u.p.s. świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Skoro zatem decyzją z dnia 29 marca 2017 r. zmienioną następnie decyzja z dnia 5 lipca 2017 r. przyznano skarżącemu zasiłek okresowy (obejmujący m.in. miesiąc złożenia przez skarżącego wniosku o świadczenie, tj. wrzesień 2017 r.) i nadano tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, to Wójt Gminy miał obowiązek odmówić wszczęcia kolejnego postępowania w tym samym przedmiocie, dotyczącym przyznania skarżącemu zasiłku okresowego za ten sam okres. Powyższej oceny nie zmienia fakt, że wcześniejsze postępowanie nie zostało zakończone decyzją ostateczną. Wniesienie odwołania od decyzji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności nie wstrzymuje bowiem jej wykonania (w świetle art. 130 § 2 i § 3 pkt 1 k.p.a.). Skutki wynikające z takiej decyzji muszą być zatem respektowane przez organ, do którego – jak w niniejszej sprawie – wpływa kolejny wniosek o wszczęcie postępowania w tym samym przedmiocie. W kontrolowanym postępowaniu zaistniała zatem sytuacja, gdy sprawa tożsama przedmiotowo i podmiotowo była już przedmiotem innego, wcześniej zainicjowanego postępowania administracyjnego. Nie ulega zatem wątpliwości, że stwierdzenie takiej okoliczności stanowi uzasadnioną przyczynę, z powodu której kolejne postepowanie administracyjne – dotyczące przyznania tego samego zasiłku w tym samym okresie - nie mogło być wszczęte. W związku z powyższym organom orzekającym nie można zarzucić naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. Co więcej, zaznaczyć należy, że zaskarżone rozstrzygnięcia – orzekające de facto wyłącznie w kwestii zasadności podjęcia i prowadzenia na wniosek skarżącego postępowania administracyjnego w sprawie przyznania świadczenia w formie zasiłku okresowego – stanowią w istocie rozstrzygnięcia jedynie procesowe, a w konsekwencji w takim tylko zakresie podlegają kontroli przez tut. Sąd, dlatego kwestie rozmiaru udzielonej skarżącemu przez organy pomocy w ramach przyznanego mu zasiłku okresowego pozostają poza granicami niniejszej sprawy. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.) jest rozstrzygnięciem o charakterze procesowym, a konstatacja ta prowadzi do wniosku, że w tej sprawie ocenie podlega jedynie prawidłowość czynności procesowej jaką jest odmowa wszczęcia postępowania, a poza zakresem tej sprawy pozostaje natomiast odniesienie się do zarzutów merytorycznych dotyczących meritum sprawy będącej przedmiotem skargi (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1191/17, LEX nr 2464163; por. także: wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 945/17, LEX nr 2464224). Za niezasadne należało nadto poczytać zarzuty naruszenia art. 77 § 1, art. 80, art. 124 § 2, art. 125 § 3, art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Organy działając w zgodzie ze wskazanymi regulacjami podjęły bowiem wszelkie czynności konieczne do wydania rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku.