III SA/Gd 498/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2019 r. sprawy ze skargi T. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia 24 stycznia 2019 r. nr [...]. T. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 13 czerwca 2019 r. nr [...]. Powyższą decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję Wojewody z 24 stycznia 2019 r. nr [...] przyznającą T. C. świadczenie wychowawczego, wnioskowane na Z. C., w kwocie 500 zł miesięcznie, na okres od 1 października 2018 r. do 31 października 2018 r. i odmawiającą mu przyznania świadczenia wychowawczego, wnioskowanego na L. C. na okres od 1 października 2018 r. do 31 października 2018 r. Podstawą prawną powołaną w decyzji organu I instancji były przepisy art. 67 i art. 68 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. UE L 166/1, 30.4.2004 ze zm.), art. 11 i art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. UE L 284/1, 30.10.2009) oraz art. 1, art. 4, art. 5, art. 11, art. 16 oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2134). W uzasadnieniu organ wskazał, że po uwzględnieniu dokumentów uzyskanych drogą elektroniczną z Ministerstwa Finansów oraz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a także dokumentów członków rodziny potwierdzających wysokość dochodów, uzyskane przez rodzinę wnioskodawcę dochody przekraczają kryterium dochodowe i tym samym nie kwalifikują wnioskodawcy do uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko L. C. na okres od 1 października 2018 r. do 31 października 2018 r. W odwołaniu T. C. zakwestionował odmowę przyznania świadczenia wychowawczego na córkę Liliannę. Wyjaśnił, że zgodnie z przepisami dochód uzyskany po roku bazowym w przypadku, gdy w momencie wydawania decyzji nie był uzyskiwany, to nie powinien być uwzględniony przy ustaleniu sytuacji finansowej rodziny. Wskazał, że jego umowa z pracodawcą za granicą obowiązywała do 14 października 2018 r. natomiast zasiłek dla osób bezrobotnych małżonki był przyznany do 26 października 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 12 czerwca 2019 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w znajdujących się w aktach organu I instancji wydrukach z systemu E-podatki oraz z systemu informatycznego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wynika, że w 2017 roku T. C. i jego żona A. C. uzyskali dochód z tytułu wynagrodzenia w wysokości – 64 837,84 zł. brutto - w tym T. C. - 44 380,53 zł., A. C. -20 457,31 zł. Następnie dochód A. C. z tytułu wynagrodzenia za pracę został utracony z dniem 13 grudnia 2017 r. w związku z czym, jako dochód z roku 2017 organ przyjął kwotę - 31 481,28 zł. W związku z podjęciem przez T. C. z dniem 15 lipca 2018 r. pracy za granicą, organ przyjął jako dochód uzyskany kwotę w wysokości 6 824,50 zł (wynagrodzenie za miesiąc sierpień 2018 roku) oraz 717,30 zł - miesięczną kwotę otrzymywanego przez A. C. zasiłku dla bezrobotnych w okresie od 30 kwietnia 2018 r. do dnia 26 października 2018 r. Dochód uzyskany w roku 2018 wyniósł łącznie 7 541,80 zł Zatem dochód rodziny za miesiąc październik wyniósł 2 623,44 zł ( 31 481,28 zł/12 miesięcy) + 541,80 zł = 10 165,24 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi 2 541,31 zł. W świetle wyżej przedstawionych i omówionych kwot dochodów rodziny i ich źródeł oraz powołanych przepisów prawa organ II instancji uznał, że dochód rodziny strony obliczony na potrzeby ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego wyniósł 2 541,31 zł. na członka rodziny w okresie od 1 października 2018 r. do 31 października 2018 r. - czyli w okresie kiedy do sprawy mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, co wskazuje że zgodnie z treścią art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, świadczenie wychowawcze nie przysługuje na pierwsze dziecko – L. C., bowiem dochód rodziny w przeliczeniu na osobę przekracza kwoty 800,00 zł. W odniesieniu do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie przewiduje możliwości przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w sytuacji, gdy dochód strony przekracza ustalone kryterium dochodowe. Przepisy ustawy jednoznacznie, szczegółowo i kategorycznie określają przesłanki ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego. Zarówno organ pierwszej instancji jak i Kolegium są bezwzględnie związane tymi przepisami i nie mogą przyznać świadczeń wbrew ich treści. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku T. C. wniósł o uchylenie decyzji w zakresie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego na L. C. Wskazał, że z uzyskanych informacji z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej wynikało, iż w momencie wydawania decyzji przez organ w roku 2019 dodatkowy dochód nie był już uzyskiwany i nie powinien być już uwzględniony przy ustalaniu sytuacji finansowej rodziny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Praw o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2018 poz. 1302, dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie sprawy wymaga podkreślenia na wstępie tego, że Wojewoda uznał się za organ I instancji z uwagi na obowiązujące od dnia 1 stycznia 2018r. brzmienie art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2134), zwanej dalej ustawą, zgodnie z którym to wojewoda właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze pełni funkcję instytucji właściwej w związku z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej, Europejskiego Obszaru Gospodarczego i Konfederacji Szwajcarskiej oraz wydaje rozstrzygnięcia, w tym decyzje w sprawach świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. Przepis art. 16 ust. 1 ustawy określa jako przesłankę zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a co za tym idzie przesłankę właściwości wojewody stwierdzenie, że osoba uprawniona przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że wojewoda przyjął swą właściwość opierając się na oświadczeniu złożonym wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia w dniu 24 października 2018r., w którym to oświadczeniu – wypełnionym formularzu (k- 5 akt administracyjnych) podkreślono, że T. C. przebywa w H.. To oświadczenie pozostaje jednak w sprzeczności z oświadczeniem skarżącego datowanym 21 stycznia 2019r. (data sporządzenia oraz wpływu do organu), znajdującym się na karcie 61 akt administracyjnych, w którym skarżący podał: "w okresie od 16 lipca 2018r. do 14 października 2018r. przebywałem na terenie H. w celach zarobkowych...". Podobnie w piśmie Wójta Gminy, przekazującym wniosek skarżącego do Wojewody wskazano, że : "strona pracował i przebywał na terenie H. do 14 października 2018r." Także zaświadczenie o zatrudnieniu wystawione przez [...] S.A. (k-65 akt adm.) wskazuje na to, że skarżący korzystał z urlopu bezpłatnego w okresie 1 sierpnia 2018r – 14 października 2018r. – po czym do chwili wystawienia tego zaświadczenia 24 stycznia 2019r. pozostawał zatrudniony na podstawie umowy o pracę na stanowisku specjalisty do spraw sprzedaży. W zaświadczeniu brak informacji, by pracę tę skarżący wykonywał za granicą. Powyższe okoliczności wskazują na istnienie zasadniczych wątpliwości co do istnienia zasadniczej przesłanki determinującej właściwość organu I instancji, a mianowicie przebywania wnioskodawcy za granicą w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia. Organy orzekające w sprawie uchybiły wymogom art. 7, art. 8, art. 77§1 , art. 80 k.p.a. nie wyjaśniając w sposób wystarczający tej kluczowej kwestii leżącej u podstaw ustalenia właściwości organu I instancji do rozpatrzenia sprawy. Nie było w okolicznościach rozpatrywanej sprawy wystarczające stwierdzenie, że skarżący w oświadczeniu składanym przy wniosku zaznaczył H. jako miejsce, w którym przebywał, skoro z szeregu dokumentów powołanych wyżej wynikać może, że w kraju tym przebywał jedynie do 14 października 2018r. Należy podkreślić, że skutkiem wydania decyzji przez organ niewłaściwy jest zgodnie z art. 156 §1 pkt 1 k.p.a. jej nieważność, a zatem ustalenie okoliczności istotnych z punktu widzenia właściwości organu administracji jest jego podstawowym obowiązkiem. Już powyższe naruszenie przepisów postępowania skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji na podstawie art. 1451 pkt 1 lit c p.p.p.s.a Zdaniem sądu w składzie rozpoznającym sprawę zaskarżona decyzja obciążona jest także wadą w postaci błędnej wykładni prawa materialnego. Art. 7 ustawy określa w kolejnych ustępach następujące zasady ustalania dochodu osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia na pierwsze dziecko: 1. W przypadku utraty dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. 2. W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, ustalając dochód członka rodziny lub dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, osiągnięty w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był uzyskiwany, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. 3. W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Należy uznać, że organy rozpatrujące sprawę trafnie przyjęły, że w przypadku skarżącego i jego małżonki doszło do utraty dochodu, o której mowa w art. 7 ust. 1 ustawy. Natomiast ustalając, czy spełniona została przesłanka kryterium dochodowego, organy oparły się wyłącznie na dochodach uzyskanych przez skarżącego w czasie jego zatrudnienia w H. w sierpniu 2018r. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji wynika zaś, że całkowicie pominięto zasadę kontynuacji, wynikającą z art. 7 ust. 3 ustawy, której sens sprowadza się do tego, że dochód uzyskany po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego (czyli w niniejszej sprawie w 2018r.) uwzględnia się, o ile uzyskiwany jest w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Skoro organ I instancji wydał decyzję w przedmiocie świadczenia wychowawczego w dniu 24 stycznia 2019r., - w czasie trwania okresu świadczeniowego, to jego rzeczą było ustalenie, czy dochód jest "uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego". Okresem tym jest okres świadczeniowy definiowany w art. 18 ust. 1 ustawy - od 1 października do dnia 30 września roku następnego, przy uwzględnieniu sytuacji szczególnych określonych w kolejnych ustępach art. 18 ustawy. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych przepis art. 7 ust. 3 ustawy powinien być bowiem interpretowany w ten sposób, że uzyskiwanie dochodu określonego rodzaju musi być kontynuowane w okresie świadczeniowym, na który jest ustalane prawo do świadczenia wychowawczego. Kontynuacja ta musi mieć miejsce także w miesiącu, w którym organ wydaje decyzję ustalającą prawo do świadczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 1433/18). Za taką interpretacją przepisu art. 7 ust. 3 ustawy przemawia nie tylko jego brzmienie, ale także i cel ustawy, którym jest pomoc materialna w wychowaniu dzieci. Racjonalnym założeniem konstrukcji prawnych utraty i uzyskania dochodu było zatem doprowadzanie do sytuacji, w której świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko byłoby wypłacane rodzinom, których sytuacja materialna jest zła (poniżej kryterium dochodowego) aktualnie, a nie w przeszłości i dlatego wymaga wsparcia z środków publicznych. Organ I instancji wydał decyzję odmawiającą skarżącemu prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko 24 stycznia 2019r. a uzasadnienie decyzji organów obu instancji opiera się wyłącznie na ustaleniach związanych z wynagrodzeniem skarżącego uzyskanym z tytułu zatrudnienia w H. w sierpniu 2018r. oraz zasiłku dla bezrobotnych uzyskiwanego przez żonę skarżącego w okresie od 30 kwietnia 2018r. do 26 października 2018r. Brak jest natomiast w uzasadnieniach decyzji obu instancji jakichkolwiek ustaleń odnoszących się do "zasady kontynuacji" uzyskiwania dochodu, wynikającej z art. 7 ust. 3 ustawy. Doszło zatem w sprawie do naruszenia art. 107§ 3 k.p.a., określającego wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie decyzji administracyjnej w zakresie ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, wynikającego jednak z błędnej wykładni art. 7 ust. 3 ustawy, pomijającej wskazaną wyżej zasadę. W tym stanie sprawy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji na podstawie art. 145§ 1 pkt 1 lit a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku. Wojewoda, ponownie rozpoznając sprawę, będzie zobowiązany zbadać podstawy swej właściwości. Organ rozpoznający sprawę merytorycznie będzie zaś związany przedstawioną powyżej oceną prawną co do wykładni art. 7 ust. 3 ustawy.