III SA/Gd 504/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2015 r. sprawy ze skargi R. T. na decyzję Wojewody z dnia 6 maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 24 marca 2015 r. nr[...]. Wnioskiem z dnia 10 lutego 2015 r. ( uzupełnionego pismem z dnia 23 lutego 2015 r.) skierowanym do Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy R. T. zwrócił się o umorzenie w całości zadłużenia z tytułu nienależnie pobranego stypendium z tytułu odbywania stażu w kwocie brutto 1895,00 zł. Starosta decyzją z dnia 24 marca 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. d w związku z art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie k.p.a.) odmówił umorzenia nienależnie pobranego stypendium z tytułu odbywania stażu za okres od 4 sierpnia 2014 r. do 30 września 2015 r. w kwocie brutto 1895,00 zł. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji stwierdził, że w dniu 16 marca 2015 r. Powiatowa Rada Zatrudnienia podjęła uchwałę o negatywnym zaopiniowaniu wniosku R. T. o umorzenie nienależnie pobranego stypendium. Organ stwierdził, że z posiadanych informacji wynika, że R. T. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zamieszkuje wraz z rodzicami. W miesiącu lutym 2015 r. uzyskał dochód w wysokości 300 zł ( pomoc finansowa od rodziców), z którego opłaca stałe obciążenia finansowe w wysokości 105 zł. Rodzice świadczą też na rzecz strony pomoc w formie żywności. Strona nie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej. Reasumując, organ stwierdził, że brak jest przesłanek do umorzenia nienależnie pobranego świadczenia w postaci stypendium z tytułu odbywania stażu, na podstawie art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Organ wskazał na sytuację społeczno- zawodową strony i stwierdził, że przy większej motywacji R. T. mógłby podjąć zatrudnienie, co umożliwiłoby spłatę zobowiązania choćby w systemie ratalnym. W następstwie odwołania wniesionego przez R. T. Wojewoda decyzją z dnia 6 maja 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy odnosząc się do regulacji zawartej w art. 76 ust. 7 ww. ustawy wskazał, że decyzje w przedmiocie umorzenia przyznanych należności wydawane są w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że po stronie organu administracji publicznej brak jest obowiązku orzekania zgodnie ze złożonym wnioskiem. W ocenie organu odwoławczego granice uznania administracyjnego zakreślone przez samodzielne przesłanki zawarte w ww. przepisie nie zostały przez organ pierwszej instancji przekroczone. Organ stwierdził również, że nie ma zastosowanie w sprawie art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, gdyż dotyczy on tylko należności z tytułu dofinansowania otrzymanego na podjęcie działalności przez bezrobotnego, unormowanego przez art. 46 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Z kolei okoliczności podawane przez stronę nie zasługują na uwzględnienie. Organ wskazał na sytuację materialną w jakiej znajduje się strona, jak również wrócił uwagę na fakt, że nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje aktywizacja zawodowa strony. Fakt podjęcia przez stronę zatrudnienia powoduje, że sytuacja zawodowa i materialna uległa zmianie na korzyść strony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku R. T. zarzucił, że decyzja Wojewody jest niezgodna z prawem, wniósł również o: "przywrócenie biegu mojej sprawie począwszy od I instancji. Owa niezgodność z prawem polega na całkowitym pominięciu istoty mojego odwołania tj. właśnie odwołania ( czyli pisma ODWOŁANIE z dnia 4 lutego 2015 r.". Skarżący twierdzi, że pismem z dnia 4 lutego 2015 r., w terminie, złożył odwołanie od decyzji w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego stypendium, zaś organ odwoławczy stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania i pozostawił jego odwołanie bez rozpatrzenia. Tym samym strona niezgodnie z prawem została pozbawiona prawa do rozpatrzenia jej odwołania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasowa argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a.. Art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotem kontroli Sądu w tym postępowaniu jest decyzja w sprawie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia w postaci stypendium z tytułu odbywania stażu, nie zaś kwestia stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego i ewentualnej możliwości kontynuowania postępowania w tym przedmiocie przez Wojewodę, co podnosił skarżący w uzasadnieniu skargi. Zauważyć należy, że wyrokiem z dnia 1 października 2015 r. wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 505/15 Sąd oddalił skargę R. T. na postanowienie Wojewody stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty z dnia 28 listopada 2014 r. w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego. Przechodząc do meritum sprawy Sąd stwierdza, co następuje: Zgodnie z art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 149 ze zm.), zwanej dalej ustawą, starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. W świetle powyższego przepisu nie ulega wątpliwości, że decyzja w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń jest podejmowana przez starostę w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ może orzec o umorzeniu, ale nie ma takiego obowiązku. Powyższa okoliczność nie oznacza jednak całkowitej i niekontrolowanej swobody organu w tej kwestii. Granice przynależnego staroście uznania wyznaczają w tym przypadku ustawowe przesłanki wskazane w omawianym przepisie oraz reguły procedury określone w Kodeksie postępowania administracyjnego w szczególności dotyczące gromadzenia dowodów, ich oceny oraz ustalenia stanu faktycznego. W takiej sytuacji na organ nałożony jest obowiązek wyczerpującego uzasadnienia swojego stanowiska w sprawie i winien to uczynić tak, by nie można było mu zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego, co w niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, miało miejsce. W sprawie będącej przedmiotem rozpatrzenia organ pierwszej instancji powołał się na opinię Powiatowej Rady Zatrudnienia. Należy w tym miejscu zauważyć, że opinia ta, jakkolwiek niezbędna do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, nie jest dla organu zatrudnienia wiążąca, bowiem to on posiada kompetencje do wydania orzeczenia w sprawie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. Jakkolwiek więc w rozpatrywanej sprawie opinia Powiatowej Rady Zatrudnienia była negatywna, nie oznaczało to, że organy orzekające w sprawie zobligowane były do odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia. Należy w tym miejscu wskazać, że na organie spoczywa obowiązek przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej - art. 7 k.p.a., poprzez podejmowanie wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Spoczywa na nim także obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego - art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz obowiązek uzasadnienia rozstrzygnięcia według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze treść powołanego wyżej art. 76 ust. 7 ustawy należy stwierdzić, że organ orzekając o odmowie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia w pierwszej kolejności winien wykazać brak istnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek. Odnosząc to do przedmiotu niniejszego postępowania Sąd stwierdził, że organy obu instancji tego warunku nie spełniły. W uzasadnieniu decyzji w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia organy winny odnieść się do każdej z osobna przesłanki określonej art. 76 ust. 7 ustawy, dokonując oceny z punktu widzenia okoliczności jakie mogą nastąpić wskutek egzekwowania należności od dłużnika. Jednakże w niniejszej sprawie ani organ pierwszej instancji, ani organ odwoławczy nie dokonały wnikliwej analizy wszystkich przesłanek wymienionych w tym przepisie. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził jedynie, że skarżący nie spełnia żadnych przesłanek art. 76 ust. 7 ustawy. Z kolei z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że oceny takiej można dokonać tylko z punktu widzenia istnienia przesłanek wymienionych w art. 76 ust. 7 pkt 1 i 4. Przedstawiona odnośnie ww. przesłanek (niemożność dochodzenia należności spowodowana brakiem majątku; uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, przewyższającego wydatki egzekucyjne) ocena organu odwoławczego sprowadziła się do stwierdzenia, że ponieważ w sprawie nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne, brak jest podstaw do stwierdzenia, że skarżący nie posiada majątku, z którego można dochodzić należności, brak też podstaw do przypuszczenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się zwrotu kosztów refundacji. Z kolei odnośnie przesłanki zawartej w art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy, nie ma ona - zdaniem tego organu - zastosowania w sprawie. Wojewoda powołując się na gramatyczne brzmienie art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy stwierdził, że dotyczy on tylko należności z tytułu dofinansowania otrzymanego na podjęcie działalności przez bezrobotnego ( jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy). Z takim poglądem organu odwoławczego Sąd się nie zgadza. Organ odwołując się do wprowadzonego w powołanym przepisie ograniczenia podmiotowego nie zauważył, że wymieniono w nim również "osobę, która pobrała nienależne świadczenie". Zgodnie z art. 76 ust. 1 ustawy osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne jest zobowiązana do jego zwrotu. Art. 76 ust. 2 ustawy określa, jakie świadczenia uważa się za nienależnie pobrane. Ostateczną decyzją z dnia 28 listopada 2014 r. Starosta , powołując się na art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy, orzekł o zwrocie przez skarżącego nienależnie pobranego stypendium. Tym samym stanowisko organu odwoławczego w tej kwestii było nieprawidłowe. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że możliwość zaistnienia powyższej przesłanki wiąże się z koniecznością poczynienia ustaleń co do wysokości dochodów uzyskiwanych przez osobę wnioskującą o umorzenie należności. Skoro zasadność umorzenia świadczeń na podstawie tej przesłanki odnosi się do kryterium pozbawienia osoby niezbędnych środków utrzymania, to umorzenie tych należności z uwagi na omawianą przesłankę jest w istocie formą udzielenia pomocy społecznej, bowiem przeciwdziałanie pozbawieniu niezbędnych środków utrzymania jest rodzajem wsparcia osoby w zakresie zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 12 października 2010 r. III SA/Kr 228/2011, publikowany na stronach internetowych www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, skarżący w dacie złożenia wniosku był osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku, w miesiącu lutym 2015 r. uzyskał dochód w wysokości 300 zł ( comiesięczna pomoc finansowa od rodziców), z którego opłaca stałe obciążenia finansowe w wysokości 105 zł. Rodzice świadczą też na jego rzecz pomoc w formie żywności. Skarżący zamieszkuje z rodzicami, prowadzi jednak samodzielne gospodarstwo domowe. Jakkolwiek rację mają organy wskazując na możliwość podjęcia przez skarżącego w przyszłości zatrudnienia (co jak wynika z treści odwołania nastąpiło ) i spłaty zadłużenia, to jednak w dacie złożenia wniosku skarżący znajdował się w bardzo trudnej sytuacji materialnej. Zauważyć należy, że na etapie postępowania odwoławczego organ, pomimo posiadanej wiedzy o podjęciu przez skarżącego zatrudnienia, nie podjął trudu by ustalić jakie to zatrudnienie, a zwłaszcza jakie wynagrodzenie z tego tytułu skarżący otrzymuje. Skonstatował natomiast, że sytuacja zawodowa i materialna uległa zmianie na korzyść strony, co nie jest bez znaczenia w sprawie. W ocenie Sądu, aby można było wykluczyć istnienie przesłanki z art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy należałoby, przynajmniej w sposób przybliżony, dokonać porównania wysokości całej należności z wartością majątku skarżącego, z którego można zaspokoić dochodzoną należność, jego miesięcznymi dochodami i koniecznymi wydatkami, posiłkując się w razie potrzeby porównaniem poczynionych ustaleń z wnioskami płynącymi z treści przepisów dotyczących ograniczeń egzekucji. Dopiero wówczas można byłoby dokonać oceny, czy została spełniona , czy też nie, przesłanka z art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy. W myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Takich wymogów nie spełniły oba orzekające w sprawie organy, a to poprzez brak dostatecznej analizy materiału dowodowego i w konsekwencji brak odniesienia się w uzasadnieniu do oceny istnienia przesłanek do umorzenia należności, w tym zwłaszcza pozbawienia skarżącego niezbędnych środków utrzymania w razie dochodzenia należności podlegającej zwrotowi. Z przytoczonych względów na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. należało obie wydane w sprawie decyzje uchylić. Rozpoznając sprawę ponownie organy uwzględnią wszystkie wskazania zawarte w treści niniejszego uzasadnienia. Organy powinny przeanalizować materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy i rozważyć czy w przedmiotowej sprawie zaistniała któraś ze wskazanych w art. 76 ust. 7 pkt 1-4 ustawy przesłanek upoważniających do umorzenia należności. W przypadku pozytywnego ustalenia w powyższym zakresie, organy winny rozważyć czy w stosunku do skarżącego celowe jest całkowite lub częściowe umorzenie należności. Swoje stanowisko organy winny precyzyjnie przedstawić w pisemnym uzasadnieniu decyzji.