III SA/Gd 506/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Sędzia WSA Alina Dominiak, Asesor WSA Krzysztof Gruszecki (spr.), Protokolant Beata Kaczmar, po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2005r., na rozprawie sprawy ze skargi W. B. na decyzję Dyrektora Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Rejonowy z dnia 16 marca 2001r., nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu. oddala skargę. III SA/Gd 506/04 U z a s a d n i e n i e Dyrektor Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia 16 marca 2001 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia 27 grudnia 2000 r., mocą której, na podstawie art. 48 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 86, poz. 433 ze zm.) i § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 22 lutego 1996 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu zwrotu kosztów dojazdu do miejscowości, w której pełnią czynną służbę wojskową żołnierze zawodowi i szczegółowych zasad ustalania wysokości oraz trybu przyznawania świadczenia finansowego umożliwiającego pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 23, poz. 107 ze zm.), odmówiono W. B. zwrotu kosztów dojazdu z miejscowości zamieszkania do miejscowości pełnienia służby za czas od dnia 1 maja 2000 r., w wysokości równej cenie miesięcznego biletu imiennego na komunikację MZK. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że W. B. pełni służbę w CSMW. W dniu 18.12.1997 r. wystąpił z wnioskiem do Dyrektora OT WAM o przyznanie i wypłacanie zwrotu kosztów dojazdu z miejscowości S. do miejsca pełnienia służby – m. L., informując, że dojeżdża komunikacją MPK. Świadczenie to otrzymywał do dnia 30.04.2000 r. W dniu 27.04.2000 r. .Dyrektor OT WAM, pismem Nr [...], zobowiązał W. B. do okazywania imiennego miesięcznego biletu obowiązującego na trasie między miejscem zamieszkania a miejscem pełnienia służby, zgodnie ze złożonym oświadczeniem. W związku z tym, że zainteresowany nie wywiązał się z obowiązku udokumentowania złożonego oświadczenia poprzez okazanie imiennego biletu miesięcznego, Dyrektor OT WAM od 01.05.2000 r. do 31.08.2000 r., wypłacał przedmiotowe świadczenie w wysokości 50% ceny kolejowego biletu miesięcznego za przejazd w II klasie pociągu osobowego, przewidzianej dla odległości drogowej między miejscowością, w której zamieszkuje, a miejscowością, w której pełni czynną służbę wojskową. W dniu 24.07.2000 r. zainteresowany zażądał wydania decyzji administracyjnej odmawiającej zwrotu kosztów dojazdu najdogodniejszym publicznym środkiem transportu w wysokości ceny miesięcznego biletu imiennego na ten środek. Dyrektor OT WAM wydał w dniu 27.12.2000 r. decyzję odmawiającą W. B. zwrotu kosztów dojazdu od dnia 01.05.2000 r. w wysokości ceny miesięcznego biletu imiennego na komunikację MZK z miejscowości zamieszkania do miejsca pełnienia służby. Organ odwoławczy wskazał następnie, że w związku z tym, iż zainteresowany w złożonym wniosku nie określił jednoznacznie, jakim środkiem transportu dojeżdża (MPK oraz firma RAMI) zwrócił się w dniu 20.02.2001 r. z prośbą o złożenia oświadczenia – w jakiej formie i jakim środkiem transportu dojeżdżał oraz o przedstawienie dokumentu poświadczającego dojazd tym środkiem (biletu miesięcznego). W odpowiedzi na powyższe, W. B. nie złożył żądanego przez organ II instancji oświadczenia, jak również nie udokumentował, iż korzysta z usług transportowych świadczonych przez przewoźników, na których w toku postępowania się powoływał. Pismem z dnia 27.02.2001 r. wezwał organ odwoławczy do "usunięcia naruszenia prawa", powołując się na przepis art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Organ II instancji stwierdził, iż zgodnie z rozporządzeniem MON, powołanym w petitum decyzji, organy Wojskowej Agencji Mieszkaniowej mają prawo, a żołnierz pobierający zwrot kosztów dojazdu, obowiązek udokumentowania złożonych oświadczeń o sposobie i formie dojazdu, przede wszystkim w zakresie faktycznie poniesionych na przejazd wydatków. Przy czym, pod pojęciem publicznego środka transportu, w ocenie organów Agencji, należy rozumieć przewozy świadczone przez przedsiębiorstwa PKS, MZK, MPK oraz przewoźników, którzy wykonują zbiorowy przewóz osób, powszechnie dostępnym środkiem transportu, działającym na podstawie uzyskanego zezwolenia na świadczenie usług w tym zakresie. Formą udokumentowania faktycznie poniesionych na przejazd wydatków w tym przypadku będzie faktura. W. B., na żądanie organu I jak i II instancji odmówił udokumentowania wniosku złożonego w dniu 18.12.1997 r. oraz informacji z dnia 09.05.2000 r. nie przedstawiając zarówno biletu jak i faktur, które potwierdzałyby zasadność zgłoszonego żądania. W ocenie organu odwoławczego, to rodzaj podanego w oświadczeniu a na żądanie organu udokumentowanego środka transportu, a nie podana przez żołnierza cena miesięcznego biletu na ten środek, stanowi podstawę do naliczenia wysokości przysługującego świadczenia i w sytuacji, gdy ustawodawca przewidział 3 różne formy transportu (kolejowy, samochodowy oraz autobusowy – § 1 rozporządzenia) i uzależnioną od tej formy wysokość świadczenia, w przypadku nie udokumentowania przez wnioskującego, jakim środkiem transportu dojeżdża, organ uprawniony jest do odmowy zwrotu kosztów w wysokości żądanej przez żołnierza. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego W. B. domagał się uchylenia powyższej decyzji, zarzucając, iż narusza ona treść art. 48 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem skarżącego z przepisu tego nie wynika uprawnienie organu dla realizacji uprawnienia żołnierza do zwrotu kosztów dojazdu żądania biletów lub biletu miesięcznego. Skarżący podnosił, iż żaden przepis prawa obwiązującego w chwili wydania zaskarżonej decyzji nie przewidywał wypłaty świadczenia w wysokości 50% ceny kolejowego biletu miesięcznego za przejazd w klasie II pociągu osobowego przewidzianej dla odległości drogowej między miejscowością, w której żołnierz zamieszkuje, a miejscowością, w której żołnierz pełni służbę. Zdaniem skarżącego organ II instancji nie uzasadnił, dlaczego odmawia zwrotu kosztów dojazdu w wysokości miesięcznego biletu w komunikacji MZK, mimo, że na przedmiotowej trasie jest to jedyny środek komunikacji publicznej, a przepisy ustawy przewidują możliwość wykupienia przez jednostkę wojskową bezpłatnych biletów na przejazd. Oświadczenie o dojeździe do pracy autobusem komunikacji publicznej skarżący złożył organowi przed wydaniem zaskarżonej decyzji, a cena biletu miesięcznego jest znana lub z łatwością mogłaby być ustalona przez organ. Żądanie faktur na zakup biletów lub okazywanie biletów miesięcznych jest, zdaniem skarżącego, bezpodstawne. Żołnierz ma prawo do dojazdu najdogodniejszym środkiem transportu, w tym także prywatnym pojazdem mechanicznym. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 26 lutego 2004 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono, z powołaniem art. 48 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 86, poz. 435 ze zm.) i § 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 lutego 1996 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu zwrotu kosztów dojazdu (Dz.U. Nr 23, poz. 107 ze zm.), że zwrot kosztów przejazdu nie jest uzależniony od okazania biletów lub biletu miesięcznego czy faktury na jego zakup. Przepis ust. 2 § 3 rozporządzenia pozwala jedynie na żądanie udokumentowania oświadczenia żołnierza, co wiąże się z potrzebą zgody na zamieszkiwanie w innej miejscowości niż miejscowość pełnienia służby, jaki środek komunikacji jest najdogodniejszy i czy żołnierz dojeżdża środkiem komunikacji publicznej czy też prywatnym pojazdem mechanicznym. Koszty biletu miesięcznego są ustalane przez organy zobowiązane do świadczenia innymi środkami dowodowymi bez potrzeby jego okazania czy dołączenia do wniosku. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Dyrektor Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Rejonowy, zarzucając naruszenie § 3 ust. l i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 lutego 1996 r. w sprawie... (Dz.U. Nr 23, poz. 107 ze zm.) w związku z art. 48 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz.U. Nr 86, poz. 433) wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, organ dotknięty zwrotem kosztów przejazdu ma prawo żądać udokumentowania oświadczenia złożonego przez żołnierza. Może to być stosowny bilet lub oświadczenie o rodzaju środka transportu, jakim dokonywany jest dojazd. W niniejszej sprawie, mimo wyraźnego żądania organów, żołnierz w żaden sposób nie udokumentował żądania zwrotu kosztów przejazdu. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2004 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Sąd II instancji podał, iż jak słusznie stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 86, poz. 435 ze zm.), obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji (przepis ten został uchylony ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. – Dz.U. Nr 116, poz. 1203) nie formułował obowiązku okazania przez żołnierza biletów lub biletu miesięcznego czy faktury na jego zakup. Przepis ten, bowiem, ograniczał się do regulacji w zakresie uprawnienia żołnierza do zwrotu kosztów dojazdu, pozostawiając w ust. 2 określenie w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad oraz trybu zwrotu tych kosztów. Wydane na podstawie między innymi delegacji zawartej w art. 48 ust. 2 ustawy rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 lutego 1996 r. w sprawie szczegółowych zasad... (Dz.U. Nr 23, poz. 107) stanowiło w § 3 ust. 1 o dokonywaniu zwrotu kosztów dojazdu na podstawie pisemnego oświadczenia żołnierza. Według ust. 2 § 3 rozporządzenia, organ dokonujący zwrotu kosztów dojazdu mógł żądać udokumentowania oświadczenia składanego przez żołnierza zawodowego. Wbrew jednak stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, możliwość żądania wspomnianego udokumentowania, nie ogranicza się do wykazania zgody na zamieszkiwanie w innej miejscowości niż miejsce pełnienia służby, jaki środek komunikacji jest najdogodniejszy i czy żołnierz dojeżdża środkiem komunikacji publicznej czy własnym pojazdem mechanicznym. Do takiego wniosku nie upoważnia bowiem gramatyczna wykładnia § 3 ust. 2 rozporządzenia. Przy wykorzystaniu zaś zasad także wykładni systemowej, uzasadnione jest stwierdzenie, że wspomniane udokumentowanie odnosi się do oświadczenia dotyczącego samych kosztów dojazdu, bo na podstawie takiego oświadczenia dokonywany jest, według § 3 ust. 1 ich zwrot. Pojęcie udokumentowania generalnie wiąże się z dowodzeniem przy pomocy środków dowodowych (dowodów) w postaci dokumentów, określonego twierdzenia. Według § 3 ust. 2 rozporządzenia chodzi o udokumentowanie przewidzianego w tym przepisie oświadczenia. Wspomniany przepis, na co zresztą zwrócono uwagę w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie ograniczał udokumentowania oświadczenia o kosztach dojazdu przedstawieniem biletów czy faktur ich zakupu. Dopuszczał jednak nałożenie obowiązku udokumentowania, co przy uwzględnieniu wyżej przytoczonych stwierdzeń w zakresie dowodzenia, nie wyklucza uczynienie tego przez przedstawienie biletów lub faktur ich zakupu. Nie są to jednak jedyne dokumenty, które mogą być przedstawione przez żołnierza. Sam obowiązek udokumentowania w znaczeniu wyżej podanym jednak istniał, według regulacji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Przyjęcie zatem przez zaskarżony wyrok odmiennego stanowiska, było równoznaczne z naruszeniem § 3 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia. Sformułowany w tym zakresie zarzut skargi kasacyjnej okazał się więc uzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Na wstępie należy zaznaczyć, że stosownie do art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wobec powyższego zgodnie z wykładnią § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 lutego 1996 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu zwrotu kosztów dojazdu (...) (Dz.U. Nr 23, poz. 107), dokonaną przez Sąd II instancji, niniejszy przepis dopuszczał nałożenie obowiązku udokumentowania oświadczenia składanego przez żołnierza zawodowego w zakresie kosztów dojazdu. Zatem organy Wojskowej Agencji Mieszkaniowej żądając od skarżącego udokumentowania ponoszonych kosztów dojazdu z miejscowości zamieszkania do miejscowości pełnienia służby postępowały zgodnie z obowiązującym wówczas prawem. Jak wynika z akt administracyjnych skarżący nie udokumentował w jakikolwiek sposób oświadczenia w zakresie kosztów dojazdu. Wprawdzie w świetle treści § 3 ust. 2 cytowanego rozporządzenia brak jest podstaw, aby ograniczać udokumentowanie kosztów dojazdu wyłącznie przez złożenie zakupionego biletu miesięcznego lub faktury zakupu biletu, jednakże w ocenie Sądu organ nie naruszył prawa wydając zaskarżoną decyzję. Skarżący bowiem, co wynika z akt sprawy, miał pełną świadomość, co do przepisów regulujących zwrot kosztów dojazdu. Wynika to chociażby z treści skargi, w której stwierdził, iż "udokumentowaniem oświadczenia mogło być ewentualne zaświadczenie danego przewoźnika o wysokości opłaty za imienny bilet miesięczny w jego firmie". Zatem skarżący miał świadomość, że może uczynić zadość obowiązkowi udokumentowania kosztów dojazdu innymi dokumentami niż bilet miesięczny czy faktura zakupu biletu. Wobec tego nie można uznać, że organ naruszył art. 9 K.p.a., wprowadzając w błąd skarżącego co do zakresu środków dowodowych, skutkiem czego nie wykonał on bez swej winy obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Zatem skoro skarżący w żaden sposób nie udokumentował oświadczenia dotyczącego kosztów dojazdu organy Wojskowej Agencji Mieszkaniowej były uprawnione do odmowy zwrotu kosztów dojazdu środkiem komunikacji, wskazanym w oświadczeniu. Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.