III SA/Gd 507/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: NSA Marek Gorski (spr.) WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2006 r. sprawy ze skargi A. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 23 czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich [...] z dnia 14 lutego 2006r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżących A. i K. K. kwotę 3.138 zł. (słownie: trzy tysiące sto trzydzieści osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. III SA/Gd 507/06 U z a s a d n i e n i e Działając z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich [...] decyzją z dnia 14 lutego 2006 r., nr [...] (znak [...]) wydana z upoważnienia Prezydenta [...] naliczył małżonkom K. i A. K., prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą [...], karę pieniężną za zajęcie pasa w drogowego ul. [...] w S. przez umieszczenie pylonu reklamowego o pow. 15 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi. Kara pieniężna naliczona za okres od 12 kwietnia 2003 r., do 5 listopada 2003 r., została ustalona w kwocie 48.150 zł, w oparciu o następujące wyliczenia: 1,5 zł x 15 m2 x 214 dni x 10. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 104 i 107 k. p. a., § 1 zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia 20 czerwca 2003 r., art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2004 Nr 204, poz. 2086 ze zm.) w związku z art. 10 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r., o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953) oraz § 11 ust. 1 w związku z § 8 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r., w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.), przy zastosowaniu art. 9 w/w ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw. W uzasadnieniu organ podał, iż w dniu 30 maja 1995 r. K. i A. K. kupili od Miasta notarialnie w użytkowanie wieczyste działkę nr [...] o pow. 2.947 m2 przy ul. [...] w S. Przy sporządzaniu aktu notarialnego sprzedaży działki przedstawiciele Urzędu Miejskiego dostarczyli mapkę z błędnie określonymi granicami działki nr [...]. Działka nie została wydana nabywcom protokolarnie w terenie. Nie dokonano również rozgraniczenia nieruchomości przez wytyczenie w terenie granicy pomiędzy działką a pasem drogowym (działka nr [...]). W trakcie oględzin działki dokonanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w dniu 28 listopada 2000 r., w sprawie samowolnego posadowienia reklamy, trzech masztów reklamowych i ogrodzenia stwierdzono, że na terenie posesji znajdują się: 1) reklama wolnostojąca (pylon) ze znakiem [...] posadowiona na fundamencie betonowym o wym. 250 cm x 235 cm, 2) trzy maszty reklamowe o wysokości 6, 9, 12 m z flagami na fundamencie betonowym, 3) ogrodzenie o słupkach stalowych i przęsłach stalowych, ażurowych - na fundamencie pozostałym po rozbiórce starego ogrodzenia znajdującego się w pasie drogowym. Z uwagi na okoliczności sprawy organ nie znalazł podstaw do zarzucenia stronom samowolnego zajęcia pasa drogowego. Za celowe uznał jednak rozpatrzenie zarzutu umieszczenia w pasie drogowym pylonu reklamowego i masztów reklamowych. Z ustaleń organu wynika, że pylon reklamowy został przeniesiony z pasa drogowego na działkę państwa K. w dniu 5 listopada 2003 r., a za datę usunięcia masztów z pasa drogowego należy przyjąć dzień 4 lutego 2003 r. Sprawa wydania spornego terenu została ostatecznie rozstrzygnięta wyrokiem Sądu Rejonowego w S. z dnia 21 listopada 2002 r., IC 353/01, który wskutek oddalenia apelacji przez Sąd Okręgowy w S. stał się prawomocny w dniu 11 kwietnia 2003 r. Tak więc organ przyjął 12 kwietnia 2003 r., jako termin świadomego pozostawienia przez strony pylonu reklamowego w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Organ l instancji wskazał, że za umieszczenie reklam w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi pobiera się karę pieniężną w wysokości 10 - krotnej opłaty odpowiadającej iloczynowi powierzchni reklamy, liczby dni zajęcia pasa drogowego oraz stawki opłat, która na drogach krajowych w obszarze zabudowanym wynosiła 1,5 zł za 1 m2 powierzchni reklamy za każdy dzień zajęcia pasa drogowego (§11 ust. 3 i 4 w związku z § 10a ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r., w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych). Za reklamy dwustronne karę oblicza się za każdą stronę powierzchni reklamowej. Powierzchnię reklamy wyliczono w następujący sposób: 5 m x 1,5 m = 7,5 m2 jednej płaszczyzny, co daje 15 m2 za reklamę dwustronną. K. i A. K. odwołali się od tej decyzji zarzucając, iż organ nie zapewnił im czynnego udziału w sprawie, naruszył zasadę praworządności nie uwzględniając słusznego interesu obywatela, zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej i zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa. Odwołujący się wskazali, iż przedmiotowa sprawa była już dwukrotnie przedmiotem orzeczeń Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] i za każdym razem orzeczenia organu l instancji były uchylane. Organ l instancji rozpatrując po raz kolejny sprawę nie usunął wcześniejszych wad swoich rozstrzygnięć a jedynie zmienił kwotę opłaty karnej. Strony nadal nie rozumiały w jaki sposób organ przyjął, iż zajęli pas drogowy o powierzchni 15 m2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia 23 czerwca 2006 r., nr [...] uchyliło decyzję organu l instancji w części dotyczącej wielkości powierzchni obiektu reklamowego (pylonu) określonej na 15 m2 oraz ustaliło, że powierzchnia ta była powierzchnią jednej płaszczyzny, tj. 7,5 m2, a co za tym idzie należna jest opłata karna w kwocie 24.075 zł. W pozostałym zakresie decyzję organu niższej instancji utrzymało w mocy. Jako podstawę prawną swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r., o samorządowych kolegiach odwoławczych, art. 127 § 2, art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k. p. a., oraz art. 40 ust. 5 i 12 ustawy o drogach publicznych. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych organ administracji ma obowiązek pobrać karę pieniężną w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego wymienionego w tym przepisie. Za pas drogowy należy rozumieć nie tylko powierzchnię drogi ale także przestrzeń nad nią. Organ odwoławczy za udowodniony uznał fakt, że strony samowolnie ustawiły w pasie drogowym pylon reklamowy. Wskazał, że organ niższej instancji obliczył powierzchnię zajętego pasa drogowego a także wielkość pylonu zajmującego przestrzeń nad pasem drogowym w oparciu o dokumentację fotograficzną. Prawidłowo zarządca drogi ustalił daty graniczne, które wyznaczają okres zajęcia pasa drogowego za który naliczana jest kara. Organ odwoławczy opierając się na zebranym materiale dowodowym w tym dokumentacji fotograficznej i oświadczeniach odwołującego się stwierdził, że reklama była umieszczona tylko na jednej stronie obiektu, a nie dwustronnie. A zatem faktyczna powierzchnia obiektu zajęta pod reklamę była dwukrotnie mniejsza niż wynikało to z ustaleń organu l instancji. Ponadto wyjaśnił, że z samej istoty reklamy i możliwości jej umieszczenia w pasie drogowym wynika, iż chodzi o umieszczenie reklamy nie na płaszczyźnie pasa drogowego, ale w przestrzeni nad tą płaszczyzną. Zdaniem organu odwoławczego ustawodawca przez pas drogowy rozumie nie tylko powierzchnię drogi, ale także powierzchnię znajdującą się w tej przestrzeni. Tak rozumiane umieszczenie reklamy kształtuje właściwość zarządcy drogi do wydania zezwolenia i pobierania opłat z tego tytułu lub kar pieniężnych za umieszczenie reklamy bez zezwolenia bądź naruszenia określonych warunków. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku K. i A. K. wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucili decyzjom: 1) naruszenie zasady praworządności powodując brak uwzględnienia słusznego interesu obywateli; 2) nie zapewnienie stronom czynnego udziału w czynnościach dowodowych stanowiących protokołu i fotografii wykonanych w dniu 5 listopada 2003 r.; 3) naruszenie zasady dochodzenia prawdy obiektywnej; 4) brak obiektywizmu; 5) ignorowanie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; 6) wybiórcze traktowanie prawa. W uzasadnieniu skarżący powtórzyli zarzuty odwołania oraz stwierdzili, że nie mogą zrozumieć w jaki sposób organy przyjęły, iż zajęli oni świadomie pas drogowy od dnia 12 kwietnia 2003 r., do dnia 5 listopada 2003 r. Ich zdaniem okres zajęcia pasa drogowego jak również powoływana przez organy dokumentacja fotograficzna sporządzona bez udziału stron nie spełnia wymogów prawa i narusza przepisy art. 7, 8, 9, 10, 77, 80, 107 §3 k. p. a. Sporządzony protokół i wykonane zdjęcia nie mogą zasługiwać na uwzględnienie ponieważ narusza to w sposób istotny prawo stron do czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego, zwłaszcza jeżeli ma wpływ na kształt wydawanej decyzji. Organ miały obowiązek powiadomić strony o planowanych czynnościach dowodowych w terminie nie krótszym niż 7 dni od dnia przeprowadzenia czynności dowodowych, czego nie uczynił. Skarżący podnieśli, że obecnie istniejący na ich działce pylon jest zupełnie inny niż ten który był usytuowany w pasie drogowym. Stąd nie było potrzeby wstępu na ich działkę i wykonania pomiarów obecnie istniejącego pylonu. Podważają również wartość dowodową protokołu z dnia 6 czerwca 2006 r., oraz dokumentacji fotograficznej w zakresie ustalenia daty usunięcia pylonu z pasa drogowego. Skarżący nie mieli wpływu na treść części pierwszej wymienionego protokołu sporządzonej przez pracownika Zarządu Dróg; brali jedynie udział w sporządzaniu części protokołu dotyczącej uwag. Nigdy nie twierdzili, że pylon został przeniesiony albowiem obecny pylon jest zupełnie inny niż ten za który naliczono karę. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia 10 września 2003 r., nr [...] oceniło krytycznie dokumentację sporządzoną przez pracowników Zarządu Dróg uznając, iż nie może być uznana za dowód w sprawie, gdyż nie było czynnego udziału skarżących. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. W ocenie, organu strony miały zapewniony czynny udział w postępowaniu ale nie przejawiły zainteresowania ani chęci zapoznania się z materiałem dowodowym. W trakcie postępowania strony same potwierdziły, iż w okresie od kwietnia 2003 r., do 6 listopada 2003 r., przedmiotowy obiekt reklamowy znajdował się w pasie drogowym. Wojewódzki Sądu Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Ani zaskarżona decyzja ani poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie płaszczyzny zajętego pasa drogowego, nie wskazują także podstawy prawnej przyjętej do obliczenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego stawki. Obie decyzje jako stawkę przyjętą do obliczenia kary przyjmują stawkę 1,50 zł nie wykazuje jednak na jakiej podstawie prawnej stawka taka została przyjęta. Wątpliwość budzi samo zajęcie pasa drogowego pod logo firmy [...]. Z protokołów kontroli sporządzonych w dniu 24 listopada 2003 r., przez pracownika Zarządu Dróg Miejskich w S. wynika, iż w dniu 6 listopada 2003 r., logo firmy zostało przesunięte na posesję skarżących. Z protokołu kontroli sporządzonego w dniu 5 listopada 2003 r., wynika, iż w pasie drogowym istnieje logo firmy [...]. Oględzin tych dokonano bez udziału skarżących. Wprawdzie do protokołu dołączono zdjęcie z którego można domniemywać, iż wykazuje ono stan istniejący w dniu 5 listopada 2003 r., to jednak nie wyjaśniono przyczyn dla których nie powiadomiono o terminie oględzin skarżącego a nadto z protokołu sporządzonego w dniu 6 czerwca 2006 r., przez M. P. i T. O. z udziałem skarżących nie wynika jednoznacznie czy pylon reklamowy istniejący w tym dniu na działce skarżących ma takie same parametry jak pylon który znajdował się w pasie drogowym nie wynika z tego protokołu kto wybudował cokół znajdujący w pasie drogowym. Skarżący utrzymują, iż cokół ten został wybudowany przez poprzedniego użytkownika pod reklamę piwa i ich zdaniem jego obciążał obowiązek usunięcia tego cokołu. W sprawie w krótkim czasie wydano kilka uchylonych decyzji w których ustalono opłatę za samowolne zajęcie pasa drogowego pod pylon reklamowy od kwoty 102.720 zł do kwoty 24.075 zł. Tak duża rozpiętość dotycząca nie tylko opłaty karnej ale także obliczeń zajętej samowolnie powierzchni wskazują na pobieżne załatwienie sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien szczegółowo ustalić kto wybudował cokół w pasie drogowym, przesłuchać świadków z udziałem skarżących na okoliczność kiedy postawiono i usunięto pylon reklamowy firmy [...] i jakie były parametry logo. Okoliczności te można ustalić w firmie [...] a także wskazać podstawę prawną przyjętej stawki przeliczeniowej za powierzchnię pasa drogowego samowolnie zajętą. Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p. p. s. a., uchylił zaskarżoną decyzję a także poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wobec treści wyroku orzeczono w trybie art. 152 p. p. s. a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p. p. s. a. DSz