III SA/Gd 514/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Protokolant: Asystent Sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2018 r. sprawy ze skargi W. B. na akt Prezydenta Miasta z dnia 5 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu drogowego postanawia: odrzucić skargę. Zarządzeniem z dnia 5 maja 2017 r. [...] Prezydent Miasta zatwierdził projekt organizacji ruchu drogowego - projekt wykonawczy: stała organizacja ruchu "Strefa płatnego parkowania w G. ul. A. (odcinek [...])". W. B. pismem z dnia 28 lutego 2018 r. wezwał Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa, w tym bezprawnego ustawienia znaku B-36 (zakaz zatrzymywania się i postoju) usytuowanego na początku ul. A., po prawej stronie i przywrócenia stanu poprzedniego, wyłączenie spod zakazu chodnika. W uzasadnieniu wezwania domagano się usunięcia oznakowania oraz przeprowadzenia procedury zgodnie z prawem, w szczególności poprzez przeprowadzenie konsultacji z zainteresowanymi użytkownikami lokali. Wskazano, że zasady wprowadzania zmian organizacji ruchu są wyraźnie określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Otrzymane opracowanie [...] stanowiące podstawę dokonania zmiany oznakowania nie spełnia wymogów przewidzianych w cyt. rozporządzeniu określonych w § 3 ust. 1 pkt 2 oraz § 7 ust. 2 pkt 3 (brak wniosków i opinii, które są obligatoryjne). Dodatkowo powołano się na treść § 8 ust. 6 pkt 1 ww. rozporządzenia (potrzeby społeczności lokalnej). Brak możliwości parkowania pojazdów odbija się bardzo negatywnie na możliwości prowadzenia biznesu w tym miejscu (odstrasza klientów, utrudnia lub wręcz uniemożliwia zaopatrzenie). Ponadto, znak B-36 wyłącza możliwość korzystania z drogi jej część, która może być i która była dotychczas prawidłowo wykorzystywana, tworząc sytuację patologiczną, bowiem każdego z kierowców zatrzymujących się, aby wjechać w bramę na teren posesji albo z niej wyjechać, zmuszonego otworzyć lub zamknąć bramę wjazdową, stawia w konflikcie z regulacjami tego znaku, powodując zagrożenie sankcjami np. poprzez ukaranie mandatem przez straż miejską lub policję. Znak jest sprzeczny nie tylko z art. 45 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, ale również z art. 46 ust. 1 tej ustawy. W odpowiedzi na wezwanie, w piśmie z dnia 27 marca 2018 r., Prezydent Miasta wyjaśnił, że znak B-36 został zamontowany dnia 05 czerwca 2017 r. Nowa organizacja ruchu została wprowadzona na podstawie zatwierdzonego projektu organizacji ruchu, wykonanego zgodnie z ww. rozporządzeniem. Ulica A. jest drogą gminną, w związku z czym nie jest wymagana opinia komendanta miejskiego Policji. Ponadto zarząd poinformował, że zmiana organizacji ruchu w zakresie przedmiotowego znaku podyktowana była potrzebą zwiększenia komfortu i bezpieczeństwa niechronionych użytkowników dróg - pieszych oraz zrealizowanym obecnie planem dopuszczenia ruchu rowerów na ul. A. pod prąd w kierunku ul. S.. Usunięcie pojazdów z chodnika zwiększa skrajnię jezdni, co ułatwia wymijanie się samochodów i rowerów w tym miejscu. Decyzję o konsultacji z mieszkańcami podejmuje Prezydent Miasta i są one przeprowadzane przy wprowadzaniu znaczących zmian oraz nie są wiążące dla organów miasta. Zgodnie z ww. rozporządzeniem, działania w zakresie organizacji ruchu realizuje organ zarządzający ruchem. W. B. skierował na przedmiotowe zatwierdzenie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsk, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu w części dotyczącej ul A. i wprowadzenia znaku B36 ewentualnie stwierdzenie bezskuteczności czynności, zarzucając naruszenie: ̶ art. 19 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 5 ustawy o drogach publicznych; art. 10 ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym; § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem poprzez błędną interpretację w/w przepisów nieuwzględniającą, iż zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu powinno nastąpić w drodze zarządzenia Prezydenta Miasta, a nie w formie czynności dokonanej przez podmiot, który przygotował i złożył do zatwierdzenia projekt stałej organizacji ruchu - Zarząd Dróg i Zieleni jednostkę budżetową, co skutkowało wadliwym zatwierdzeniem zmiany organizacji ruchu przez niewłaściwy podmiot, a przy tym, zatwierdzeniem nie spełniającym wymogów formalnych dla aktu w postaci zarządzenia Prezydenta Miasta, które przewiduje § 139, § 140 i § 141 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"; ̶ § 139 i § 140 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej oraz § 8 ust. 7, § 12 ust. 1 i 4 rozporządzenia ws. warunków zarządzania ruchem, poprzez nie zawarcie elementów wymaganych dla zarządzenia tj. niewskazanie nazwy i podstawy prawnej wydania aktu, ani pozostałych elementów wymaganych dla zarządzenia, a ponadto nieokreślenie przez organ zarządzający ruchem (w akcie zatwierdzenia organizacji ruchu) wymaganego przez przepis § 8 ust. 7 ww. rozporządzenia terminu, w którym powinna zostać wprowadzona organizacja ruchu, wobec czego niemożliwe stało się prawidłowe wykonanie obowiązku przewidzianego w § 12 ust. 1 rozporządzenia ws. warunków zarządzania ruchem polegającego na tym, iż terminie wyznaczonym przez organ zatwierdzający organizację, w tym wypadku Prezydenta Miasta, jednostka wprowadzająca organizację ruchu zawiadamia organ zarządzający ruchem, zarząd drogi oraz właściwego komendanta Policji o terminie jej wprowadzenia, co najmniej na 7 dni przed dniem wprowadzenia organizacji ruchu. W § 12 ust 4. rozporządzenia ws. warunków zarządzania ruchem, obliguje organ zarządzający ruchem do poinformowania zarządu drogi o utracie ważności zatwierdzonej organizacji ruchu, jeżeli w terminie, o którym mowa w § 8 ust. 7, brak jest zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, co nie zostało uczynione; z daleko idącej ostrożności procesowej podniósł dalsze zarzuty, tj. naruszenie: ̶ § 8 ust. 1 i ust. 2 pkt. 1 w zw. z § 5 rozporządzenia ws. warunków zarządzania ruchem oraz art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez dowolne zatwierdzenie projektu docelowej organizacji ruchu i w ten sposób wprowadzenie uznaniowego, nieuzasadnionego ograniczenia dostępu do drogi dla ruchu pojazdów samochodowych, w sytuacji gdy umieszczenie znaku B36 na ulicy A., dokonane jedynie naniesieniem rysunków na mapie projektowej, bez jakiegokolwiek uzasadnienia, nie zaspokaja zbiorowych potrzeb wspólnot, a przedłożony projekt organizacji ruchu nie zawierał rzetelnego i wyczerpującego opisu charakterystyki drogi i ruchu na drodze, ani analizy w zakresie ustalenia i wyważenia proporcji pomiędzy interesem użytkowników samochodów korzystających z dróg, a interesem leżącym u podstaw wprowadzenia zmiany organizacji ruchu, a nadto, gdy w przedłożonej do zatwierdzenia dokumentacji dotyczącej kontraruchów znajdowała się negatywna opinia Komendanta Miejskiego Policji, a notatka pracownika ZDiZ odnosząca się do tejże opinii nie posiada waloru wymaganego dokumentu, jako, że nie pochodzi od właściwego organu, zaś w dokumentacji wprowadzającej znak B36, w ogóle brak opinii Komendanta Miejskiego Policji. W uzasadnieniu skargi skarżący powołał się interes prawny do jej złożenia oraz podkreślał, że zatwierdzenie projektu doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia dla ruchu pojazdów, w sytuacji gdy umieszczenie znaku B36 na ulicy A. nie zaspokaja zbiorowych potrzeb wspólnot, a przedłożony projekt organizacji ruchu nie zawiera rzetelnego i wyczerpującego opisu charakterystyki drogi i ruchu na drodze, ani szczegółowego, przekonywującego uzasadnienia projektowanych zmian, w tym miarodajnej analizy w zakresie ustalenia i wyważenia proporcji pomiędzy interesem użytkowników samochodów korzystających z dróg, a interesem leżącym u podstaw wprowadzenia zmiany organizacji ruchu. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej - "p.p.s.a."), sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w punkcie 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (punkt 6). Kontrola ta, jak zostało powyżej wskazane, sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Sąd administracyjny dokonuje tej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi W. B. (dalej zwany -"skarżącym") uczynił zatwierdzenie przez Prezydenta Miasta w dniu 5 maja 2017 r., nr [...] projektu organizacji ruchu drogowego - projekt wykonawczy: stała organizacja ruchu "Strefa płatnego parkowania w G. ul. A. (odcinek [...])". Zatem w pierwszej kolejności rozważenia wymaga dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego kwestionowanej przez skarżącego czynności. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13 stwierdził, że "zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)". W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że zatwierdzenia organizacji ruchu ma charakter ogólny i abstrakcyjny, tworzy nową sytuację podmiotów korzystających z dróg i czyni to generalnie - na zasadach powszechności dostępu. Jest to swoista działalność samorządu terytorialnego. Wywodzono, że argumentacja przemawiająca za uznaniem zatwierdzenia organizacji ruchu jako aktu z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. zasadza się na wynikającym z analizy stanu prawnego wniosku o skutkach zatwierdzenia organizacji ruchu odnoszących się do powstania sytuacji prawnej, poprzez ustanowienie nowych zasad organizacji ruchu o charakterze powszechnym i ogólnym, a więc nie ogranicza się do zakresu organizacyjno-technicznego, nadto nie jest czynnością jednorazową. Zatem prawo do zaskarżenia zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego wynika odpowiednio z przepisów: art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ("u.s.g.") oraz art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym ("u.s.p."). W ocenie Sądu orzekającego, w świetle powyższej uchwały, należy uznać, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest akt z dnia 5 maja 2017 r., o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Nie było w sprawie kwestionowane, że w przypadku kontrolowanego aktu z dnia 5 maja 2017r., warunkiem skuteczności wniesienia skargi było uprzednie pisemne wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Bezsporne było w sprawie, że skarżący dopełnił wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia 28 lutego 2018 r., które wpłynęło do organu w dniu 7 marca 2018 r., z takim wezwaniem wystąpił. Sporne natomiast było w sprawie zachowanie terminu do wniesienia skargi (w odpowiedzi na skargę oraz na rozprawie w dniu 27 września 2018 r. pełnomocnik organu wnosił o odrzucenie skargi z uwagi na nie zachowanie terminu do jej wniesienia). Uwzględniając treść przepisu art. 53 § 2 p.p.s.a., mającego zastosowanie w niniejszej sprawie - w brzmieniu sprzed nowelizacji - dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935, dalej - jako "ustawa zmieniająca") w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej, która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. przepisy m.in. art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. zawierał dwa terminy do wniesienia skargi. Pierwszy zasadniczo dotyczy sytuacji, gdy organ udzielił odpowiedzi na wezwanie - wynosi on 30 dni i liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie. Drugi dotyczy sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie - wynosi on 60 dni i liczy się od dnia wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia. Po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia rozpoczyna bieg drugi z tych terminów, o ile jednak (co należy podkreślić) przed jego upływem organ doręczy odpowiedź na wezwanie, termin ten staje się bezprzedmiotowy, a rozpoczyna bieg termin trzydziestodniowy liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. Jeżeli organ nie doręczy odpowiedzi na wezwanie przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania, to w tym terminie powinna być wniesiona skarga (taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie). Skarga powinna być zatem wniesiona w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania, o ile organ nie doręczy odpowiedzi na wezwanie przed ich upływem, a nie sposób uznać, że dopuszczalna jest sytuacja, że po bezskutecznym upływie drugiego z terminów i nie wniesieniu w tym terminie skargi możliwe byłoby skuteczne wniesienie skargi w przypadku, gdyby organ udzielił odpowiedzi, lecz po upływie drugiego z terminów. Przedmiotowy pogląd jest utrwalony w zarówno w judykaturze, jak i w literaturze prawa. Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 11 stycznia 2010 r. w sprawie II OSK 1995/09, nie można przyjąć, że niezależnie od upływu czasu, termin do wniesienia skargi może w każdej chwili rozpocząć bieg na nowo na skutek udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Powstałoby zatem pytanie o zasadność ustalania przez ustawodawcę terminu sześćdziesięciodniowego wskazanego w przepisie art. 53 § 2 p.p.s.a. Celem wprowadzenia tego przepisu i tak ustalonych terminów, jest zapewnienie pewności prawa, a zatem zamknięcie przedziału czasu, w jakim uchwały czy zarządzenie organów gminy mogą zostać zakwestionowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Pogląd przedstawiony w skardze kasacyjnej ten cel przynajmniej częściowo niweczy (...). To na stronie spoczywa bowiem obowiązek złożenia skargi w odpowiednim terminie, a ustawodawca w żaden sposób nie uzależnił skuteczności skargi od udzielenia przez organ odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa". Powyższe stanowisko należy w pełni podzielić. Poza sporem było, że wezwanie do usunięcia naruszenia wpłynęło do organu w dniu 7 marca 2018 r. Zatem skutek wezwania organu do usunięcia naruszenia powstał w momencie wpływu przedmiotowego wezwania. Jak podniósł pełnomocnik skarżącego na rozprawie w dniu 27 września 2018 r. skarżący otrzymał odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa - w dniu 10 maja 2018 r. (zatem udzielenie odpowiedzi nastąpiło po upływie 60-dniowego terminu).Tym samym nie mógł się rozpocząć bieg terminu 30-dniowego. Skoro więc wezwanie do usunięcia naruszenia organ otrzymał w dniu 7 marca 2018 r. , a organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, o jakim mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., tj. w terminie 60 dni, to skargę należało - zgodnie z treścią przywołanego przepisu - wnieść w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia, czyli w terminie sześćdziesięciu dni od dnia 7 marca 2018 r. Tak więc termin do wniesienia skargi upływał w dniu 7 maja 2018 r. Skarżący wniósł zaś skargę w dniu 7 czerwca 2018 r., czyli po upływie terminu do jej wniesienia (vide: data stempla pocztowego na kopercie). Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Istnienie interesu prawnego może podlegać ocenie tylko w przypadku wniesienia skargi w terminie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy orzekł jak w sentencji postanowienia.