III SA/Gd 520/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu nienależnie wypłaconego zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę. Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 kwietnia 2019 r. [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 6 lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia I. K. należności z tytułu nienależnie wypłaconego zasiłku pielęgnacyjnego. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent Miasta decyzją z dnia 16 listopada 2018 r. uchylił począwszy od dnia 1 listopada 2018 r. - bezterminowo decyzję z dnia 4 października 2005r. o przyznaniu I. K. zasiłku pielęgnacyjnego. I. K. wniosła o umorzenie należności z tytułu zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego w okresie pobierania dodatku pielęgnacyjnego przy świadczeniu emerytalno-rentowym. Wyjaśniła, że pobieranie zasiłku pielęgnacyjnego nie było wyrazem jej złej woli. Wskazała, że jest osobą w podeszłym wieku, schorowaną, którą opiekuje się syn i synowa. Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 6 lutego 2019 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu nienależnie wypłaconego zasiłku pielęgnacyjnego. Organ w uzasadnieniu wskazał, że art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., Nr 2220 dalej jako "u.ś.r.") stanowi, że osobie, której przyznano dodatek pielęgnacyjny za okres, za który wypłacono zasiłek pielęgnacyjny, ZUS lub inny organ emerytalny lub rentowy, który przyznał dodatek pielęgnacyjny, wypłaca emeryturę lub rentę pomniejszoną o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i przekazuje tę kwotę na rachunek bankowy organu właściwego. Jednocześnie organ pierwszej instancji wyjaśnił, że rozpatrzenie wniosku jest niemożliwe z uwagi na brak przepisu prawnego w oparciu o który można by wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie udzielenia ulgi. I. K. wniosła na powyższe postanowienie zażalenie wskazując, że ma 90 lat, jest schorowaną osobą i porusza się na wózku inwalidzkim. Wskazała, że nie miała świadomości, że niesłusznie pobiera jakieś świadczenia pieniężne, dlatego wnosi o umorzenie całej sprawy. Postanowieniem z 30 kwietnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 144 w zw. z art. 61a § 1 ustawy z dna 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił na podstawie art. 61a k.p.a. brak możliwości wszczęcia postępowania z powodu braku przepisu prawa, który mógłby stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia. Ponadto SKO wskazało, że skoro decyzją z dnia 16 listopada 2018 r. Prezydent Miasta uchylił swoją wcześniejszą decyzję o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego, z uwagi na przysługujące stronie uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego wypłacanego przez ZUS przy świadczeniu emerytalnym, to w konsekwencji zastosowanie znalazła regulacja z art. 16 ust. 7 i 8 u.ś.r. Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji nie miał możliwości wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu nienależnie wypłaconego zasiłku pielęgnacyjnego albowiem nie ma w przepisach prawa podstawy do orzekania o takim umorzeniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania: a) art. 61 a § 1 k.p.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na: - przyjęciu, że w sytuacji realizacji, w trybie określonym w art. 16 ust. 7 i 8 u.ś.r., zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego w okresie pobierania dodatku pielęgnacyjnego, brak jest podstaw prawnych do wszczęcia postępowania o umorzenie kwoty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, - uznaniu, że warunkiem koniecznym do wszczęcia postępowania w trybie art. 30 ust. 9 u.ś.r. jest uprzednie wydanie decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń, a w konsekwencji wadliwym przyjęciu, że określony w art. 16 ust. 7 i 8 u.ś.r. mechanizm potrącania ze świadczeń emerytalno-rentowych nienależnego zasiłku pielęgnacyjnego przesądza o braku możliwości ubiegania się o umorzenie kwoty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, b) art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy przyjmując wadliwie, iż zastosowanie w sprawie mechanizmu zwrotu nadpłaconego zasiłku pielęgnacyjnego (art. 16 ust. 7 i 8 u.ś.r.) oraz brak decyzji o zwrocie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego wyklucza merytoryczne rozpoznanie wniosku o zastosowanie ulgi w spłacie określonej w art. 30 ust. 9 u.ś.r. i zwalnia organ administracji z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego i niebudzącego wątpliwości wyjaśnienia sprawy, co w konsekwencji skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem strony, c) art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na brak adekwatnego uzasadnienia postanowienia przejawiający się w nie wyczerpującym i nieprzekonującym wyjaśnieniu motywów wydanego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej w skrócie jako "p.p.s.a." stanowi z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga Rzecznika Praw Obywatelskich jest niezasadna. Stan faktyczny sprawy w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia był w istocie bezsporny. Podstawą zaskarżonego postanowienia było stwierdzenie, że zachodzi przesłanka zastosowania art. 61 a k.p.a., a mianowicie, że występują uzasadnione okoliczności uniemożliwiające wszczęcie w tym przedmiocie postępowania. Zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 2220 ze zm.) zwanej dalej ustawą, zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Ustawą z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 1302), zwanej dalej ustawą nowelizującą, z dniem 4 marca 2016r. dodano do art.16 ust. 7, stanowiący, że osobie, której przyznano dodatek pielęgnacyjny za okres, za który wypłacono zasiłek pielęgnacyjny, Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub inny organ emerytalny lub rentowy, który przyznał dodatek pielęgnacyjny, wypłaca emeryturę lub rentę pomniejszoną o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i przekazuje tę kwotę na rachunek bankowy organu właściwego. Dodano także art. 16 ust. 8 stanowiący, że przekazanie kwoty odpowiadającej wysokości zasiłku pielęgnacyjnego, o którym mowa w ust. 7, uznaje się za zwrot świadczeń nienależnie pobranych. Art. 30 ust. 1 ustawy stanowi, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Art. 30 ust. 2 ustawy zawiera katalog świadczeń uznanych za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne. Są to: 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 1a) świadczenia rodzinne wypłacone w związku z zastosowaniem przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu - po ustaleniu, że wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 5 ust. 4c; 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; 3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne; 4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego; 5) świadczenia rodzinne wypłacone osobie innej niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, z przyczyn niezależnych od organu, który wydał tę decyzję. Zgodnie z art. 30 ust. 6 ustawy kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych ustalone ostateczną decyzją podlegają potrąceniu z wypłacanych świadczeń rodzinnych, wypłacanych zasiłków dla opiekunów, o których mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, oraz wypłacanego świadczenia wychowawczego. Art. 30 ust. 7 ustawy stanowi zaś, że nienależnie pobrane świadczenia rodzinne podlegają egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Żądanie uczestniczki postępowania I. K. oparte było na art. 30 ust. 9 ustawy, zgodnie z którym organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich regulacja wprowadzona przepisami art. 16 ust. 7 i 8 ustawy wyłącza w odniesieniu do zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego pomimo pobierania przez stronę dodatku pielęgnacyjnego tryb orzekania w przedmiocie uznania świadczenia za nienależnie pobrane, określony w przepisach zawartych w art. 30 ustawy. Zdaniem Rzecznika brak orzeczenia o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego nie uniemożliwia wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w przedmiocie umorzenia należności pobranej z tego tytułu na podstawie art. 30 ust. 9 u.ś.r. Organy administracji stoją zaś na stanowisku, że mechanizm wynikający z art. 16 ust. 7 i 8 u.ś.r. wyklucza co do zasady możliwość umorzenia zobowiązania na podstawie art. 30 ust. 9 u.ś.r. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę poglądów powyższych nie podziela. Zdaniem Sądu wprowadzenie przepisów art. 16 ust. 7 i 8 ustawy zmierzało do uproszczenia procedury zmierzającej do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego przez uniknięcie złożonego, sformalizowanego i często mało efektywnego postępowania egzekucyjnego, a zatem stanowią one wyjątek od reguły ogólnej ściągania należności w trybie egzekucji administracyjnej z art. 30 ust. 7 ustawy. Nie można uznać jednak, że wprowadzenie przez ustawę nowelizującą przepisów art. 16 ust. 7 i 8 wprowadziło automatyzm "ściągalności" kwot zasiłków pielęgnacyjnych wypłaconych pomimo pobierania przez stronę dodatku pielęgnacyjnego. Nadal, zdaniem Sądu, aby możliwe było zastosowanie powyższych regulacji konieczne jest uprzednie wydanie decyzji orzekającej o uznaniu świadczenia za nienależne. Ustawa nowelizująca nie zawiera bowiem żadnych regulacji wykluczających zasiłek pielęgnacyjny wypłacony pomimo pobierania przez stronę dodatku pielęgnacyjnego spod reżimu prawnego uzależniającego obowiązek zwrotu pobranego świadczenia rodzinnego od wydania decyzji o uznaniu tego świadczenia za nienależnie pobrane w związku ze spełnieniem jednej z przesłanek z art. 30 ust. 2 ustawy. Podkreślenia wymaga, że regulacje art. 30 ust. 1 i 2 ustawy, uzależniające obowiązek zwrotu świadczenia od wydania decyzji o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane mają charakter gwarancyjny, chroniący stronę przed ponoszeniem dotkliwych często skutków zaniedbań organizacyjnych właściwych do wypłaty świadczeń organów administracji. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że rzeczą organów władzy publicznej i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne jest takie ich współdziałanie, które gwarantowałoby, że wzajemnie wykluczające się świadczenia nie byłyby przyznawane i wypłacane. Nałożenie na stronę obowiązku zwrotu pobranych świadczeń, pomimo zaniedbań wypłacających świadczenia organów i przy braku możliwości przyjęcia udzielonego pouczenia do świadomości skarżącego prowadziłoby do rezultatu sprzecznego z celem ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie dającego się także pogodzić z konstytucyjną zasadą państwa prawa – wynikającą z art. 2 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2019r. sygn. akt I OSK 979/18). Problem związany z brakiem komunikacji pomiędzy organem ZUS, wypłacającym dodatek pielęgnacyjny i organem administracji wypłacającym zasiłek pielęgnacyjny, prowadzący do równoczesnego wypłacania obydwu tych świadczeń, jawi się w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego jako problem dość powszechny. Podkreślić należy, że osoby pobierające te świadczenia są osobami niepełnosprawnymi, w starszym wieku, a przesłanka prawa do dodatku pielęgnacyjnego to po prostu ukończenie 75 roku życia. Jest to zatem przesłanka niezależna od uznania organów administracji i łatwa do ustalenia w oparciu o bazy danych, którymi organy dysponują. Nie wykracza zatem poza zakres możliwości organizacyjnych organów administracji publicznej zapobieżenie równoległym wypłatom zasiłków i dodatków pielęgnacyjnych. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku brak podstaw, by przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych interpretować, bez wyraźnych zapisów normatywnych, w sposób ograniczający istniejące gwarancje ochrony praw osób w starszym wieku i niepełnosprawnych ( art. 69 Konstytucji RP). Powyższe rozważania przesądzają także o tym, że nietrafny jest pogląd wykluczający w sytuacji pobrania równocześnie zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego nie tylko możliwość i potrzebę wydania decyzji o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane, ale w ogóle możliwość zastosowania art. 30 ust. 9 u.ś.r. Zdaniem Sądu przyjąć należy, że umorzenie należności na podstawie tego przepisu jest możliwe, lecz dopiero po przesądzeniu obowiązku jej zwrotu w drodze ostatecznej decyzji o uznaniu zasiłku pielęgnacyjnego za świadczenie nienależnie pobrane. W rozpatrywanej sprawie nie wydano decyzji o uznaniu zasiłku pielęgnacyjnego pobranego przez I. K. za nienależnie pobrane świadczenie. Dopóki nie orzeczono zatem o obowiązku zwrotu takiego świadczenia, to przedwczesnym byłoby orzekanie o umorzeniu należności z tego tytułu. Możliwość taką otworzyłoby dopiero uzyskanie cechy ostateczności przez decyzję orzekającą o obowiązku zwrotu świadczenia nienależnie pobranego przez I. K. Skoro decyzja taka nie została wydana, to trafna była ocena organów obu instancji co do tego, że postępowanie w przedmiocie umorzenia zobowiązania z tytułu zwrotu pobranego zasiłku pielęgnacyjnego nie mogło być wszczęte. Odmowę wszczęcia trafnie oparto na art. 61 a k.p.a., a zaskarżone postanowienie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiadało prawu. W tym stanie sprawy Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.