III SA/Gd 521/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 25 kwietnia 2019 r. nr [...] w sprawie ustalenia zasad przyznawania stypendiów za wyniki w nauce uczniom szkół ponadpodstawowych z terenu Gminy Miasto [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu 25 kwietnia 2019 r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia zasad przyznawania stypendiów za wyniki w nauce uczniom szkół ponadpodstawowych z terenu Gminy Miasto. W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy z dnia 8 marca o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 506). Zgodnie z § 1 tej uchwały Rada ustaliła zasady udzielania pomocy materialnej dla uczniów szkół ponadpodstawowych za wyniki w nauce określone w załączniku do niniejszej uchwały. W uchwale Rada zawarła przepis derogacyjny (§ 2) oraz wskazała, że wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta (§ 3 uchwały). Załącznik do uchwały zatytułowany "Zasady udzielania stypendiów za wyniki w nauce uczniom szkół ponadpodstawowych z terenu Gminy Miasto [...]", przewidywał między innymi (w pkt 1), że uczniowie na stałe zamieszkujący na terenie Gminy Miasto [...], kontynuujący naukę w szkołach ponadpodstawowych mogą otrzymać stypendium za wyniki w nauce ze środków budżetowych Gminy Miasto [...]. Wojewoda pismem z dnia 12 lipca 2019 r. zaskarżył powyższą uchwałę Rady Miasta w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale organ nadzoru zarzucił naruszenie art. 90t ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1457 ze zm.; dalej powoływanej także jako "ustawa"). W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym art. 18 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter ogólnego przepisu kompetencyjnego, ustalającego podział zadań między organy gminy i przesądza o tym, że jeżeli ustawy szczególne, to znaczy inne ustawy niż ustawa o samorządzie gminnym przekażą gminie zadania w zakresie udzielania stypendiów, to właśnie rada gminy będzie właściwa do uchwalania zasad udzielania przedmiotowych stypendiów. Aktualnie podstawę prawną do uchwalania zasad przyznawania pomocy materialnej dla uczniów o charakterze motywacyjnym stanowi art. 90t ust. 4 ustawy, zgodnie z którym w przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze. Z art. 90t ust. 1 ustawy wynika, że ustawodawca w pierwszej kolejności zobowiązał jednostki samorządu terytorialnego do stworzenia dokumentu programowego, będącego aktem o charakterze wewnętrznym, wyznaczającym kierunki działania w zakresie wspierania edukacji. Dopiero w oparciu o dany program organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego powinny określić warunki, zakres oraz tryb udzielania pomocy dzieciom i młodzieży. Uchwała precyzująca powyższą materię - jako akt powszechny, generalny i abstrakcyjny - stanowi akt prawa miejscowego podlegający ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Organ nadzoru ustalił, iż Rada Miasta uchwałą z dnia 26 maja 2016 r. nr [...] przyjęła program wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży z terenu Miasta [...], o którym mowa w art. 90t ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, nie uchwaliła natomiast programu wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży, o którym stanowi art. 90t ust. 1 pkt 2 ustawy. W ocenie Wojewody należało przyjąć, że zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem przepisu art. 90t ust. 4 ustawy. Również zakres podmiotowy określony w punkcie pierwszym "Zasad udzielania pomocy" pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 grudnia 2018 r. wskazującym, że warunki udzielania pomocy, w tym w formie stypendiów dla uzdolnionych uczniów, określa się dla dzieci i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania. Tymczasem w punkcie 1 wspomnianych Zasad krąg uprawnionych ograniczono do uczniów na stałe zamieszkujących na terenie Gminy Miasto. Wojewoda wskazał, że w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego w stosunku do powyżej opisanej uchwały, Rada Miasta pismem z dnia 23 maja 2019 r. poinformowała Wojewodę, że urząd podejmie działania, których skutkiem będzie dostosowanie zapisów do obowiązujących regulacji prawnych. W tej sytuacji organ nadzoru odstąpił od wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Dnia 10 czerwca 2019 r. wpłynęło do organu nadzoru kolejne pismo Rady Miasta, zawierające informację, iż aktualnie Gmina Miasto [...] zmuszona jest odstąpić od podjęcia zmiany zapisów w uchwale nr [...] z dnia 25 kwietnia 2019 r. W tym stanie rzeczy, skoro Wojewoda nie stwierdził nieważności uchwały w terminie, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru zobligowany był zaskarżyć przedmiotową uchwałę do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę z dnia 14 sierpnia 2019 r. pełnomocnik Rady Miasta stwierdził, że Gmina uznając zastrzeżenia skargi za słuszne podziela pogląd w niej zawarty. W związku z tym na sesji Rady Miasta, której najbliższe posiedzenie przewidziane zostało na wrzesień 2019 r., zostaną podjęte dwie uchwały: o przyjęciu programu wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży, o którym stanowi art. 90t ust. 1 pkt 2 ustawy oraz uchwałę w sprawie ustalenia zasad przyznawania stypendiów za wyniki w nauce uczniom szkół ponadpodstawowych z terenu Gminy Miasto [...], która uchyli zaskarżoną uchwałę nr [...]. W dniu 19 września 2019 r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia programu wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży oraz wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży pobierających naukę na terenie Gminy Miasto [...]. Uchwała została podjęta na podstawie art. 90t ust 1 ustawy. Stosownie do § 1 tej uchwały "[...] Uchwala się program wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży oraz wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży pobierających naukę na terenie Gminy Miasto [...] [...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 punkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Kontrola ta sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, to znaczy zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Sąd administracyjny dokonuje tej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały; doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90 oraz z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie Wojewoda uczynił uchwałę Rady Miasta z dnia 25 kwietnia 2019 r. nr [...] w sprawie ustalenia zasad przyznawania stypendiów za wyniki w nauce uczniom szkół ponadpodstawowych z terenu Gminy Miasto [...]. Została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2019 r. pod pozycją 2692. W załączniku do przedmiotowej uchwały, zawierającej zasady wskazanej pomocy materialnej zapisano, że uczniowie na stałe zamieszkujący na terenie Gminy Miasto [...], kontynuujący naukę w szkołach ponadpodstawowych mogą otrzymać stypendium za wyniki w nauce ze środków budżetowych Gminy Miasto [...] (pkt 1 załącznika do uchwały). Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały został powołany art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z tą regulacją do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów. Przepis ten ma charakter ogólny i jednocześnie odsyłający, co oznacza, że kompetencje do podejmowania rozstrzygnięć dotyczących konkretnych zagadnień muszą być określone w ustawie szczególnej. Powołany przepis może więc stanowić podstawę prawną rozstrzygania wskazanych kwestii tylko łącznie z inną normą prawną o randze ustawowej. Podstawa taka może być zawarta w ustawie o samorządzie gminnym lub w ustawach szczególnych. Aktualna pozostaje teza wyrażona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2009 r. (sygn. akt I OSK 178/09; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl), powoływanym też przez organ nadzoru, że wprawdzie z literalnego brzmienia art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy o samorządzie gminnym można wywnioskować upoważnienie dla rady gminy do działania we wskazanym w nim zakresie, to art. 18 ust. 2 pkt 14a tej ustawy trzeba jednakże odczytywać w związku z zamkniętym katalogiem zamieszczonym w art. 40 ust. 2 ustawy. Łączne odczytanie tych przepisów prowadzi do wniosku, że dopiero przepis w ustawie szczególnej może być podstawą prawną dla podjęcia przez radę gminy przedmiotowej uchwały. Przenosząc powyższe zapatrywania w realia rozpatrywanej sprawy należy przyznać rację Wojewodzie, który wskazał, że art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy o samorządzie gminnym nie daje samodzielnej kompetencji organom jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwały w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów. Powołanie się w zaskarżonej uchwale jedynie na ten przepis należy uznać za istotną wadę uchwały rzutującą na jej zgodność z prawem. W dalszej kolejności należy zwrócić uwagę na treść art. 90t. ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Przewiduje on, że jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć regionalne lub lokalne programy: 1) wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży; 2) wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Stosownie do art. 90t ust. 4 ustawy w przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze. Zdaniem Sądu ten właśnie przepis może stanowić podstawę do podjęcia uchwały, o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy o samorządzie gminnym. Należy przy tym zwrócić uwagę, że art. 90t ust. 4 ustawy odsyła do ust. 1 tego artykułu. W związku z tym nie powinno budzić wątpliwości, że ustalenie zasad przyznawania pomocy dla uzdolnionych dzieci i młodzieży, możliwe jest wówczas, gdy wcześniej przyjęty został przez daną jednostkę samorządu terytorialnego regionalny lub lokalny program, o jakim mowa w art. 90t ust. 1 ustawy. Z powyższego wynika, że ustawodawca w pierwszej kolejności zobowiązał jednostki samorządu terytorialnego do przyjęcia programu, będącego aktem o charakterze wewnętrznym, wyznaczającym kierunki działania w rozpoznawanej sprawie w zakresie wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Następnie w oparciu o dany program organ stanowiący winien dopiero określić szczegółowe warunki, formy i zakres tej pomocy. W ocenie Sadu regulacje dotyczące stypendiów dla uczniów nie mogą zostać określone w oderwaniu od procedury przewidzianej w art. 90t ust. 4 ustawy. Rada gminy powinna więc w pierwszej kolejności przyjąć program wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży, o którym mowa w art. 90t ust. 1 ustawy. Dopiero w następstwie przyjęcia powyższego aktu i w celu jego realizacji, rada określa szczegółowe warunki, na jakich jest udzielana stosowna pomoc, formy i zakres tej pomocy oraz tryb postępowania w tych sprawach. Kwestionowana uchwała została podjęta z całkowitym pominięciem wymogów określonych przytoczonymi wyżej przepisami. Powyżej przedstawionej wadliwości zaskarżonej uchwały nie konwaliduje podjęcie w późniejszym okresie, to jest w dniu 19 września 2019 r. uchwały Rady Miasta nr [...] w sprawie przyjęcia programu wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży oraz wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży pobierających naukę na terenie Gminy Miasto [...]. Przepisy art. 90t ust. 1 i ust. 4 ustawy jednoznacznie określają kolejność podejmowania aktów prawa miejscowego dotyczącego tych zagadnień. Warunkiem podjęcia zaskarżonej uchwały było istnienie "programu", a ponieważ ten program w momencie jej uchwalania nie istniał, zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że ustawa o systemie oświaty w powoływanym art. 90t ust. 4 wyraźnie wskazuje, że chodzi o dzieci i młodzież pobierającą naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania. Należy w związku z tym uznać, że zaskarżona uchwała wskazując uczniów, którzy mogą się ubiegać o określone wsparcie - w opozycji do treści ustawy – zawęziła zakres podmiotowy potencjalnych beneficjentów skoro w jej treści zapisano, że jest adresowana do dzieci i młodzieży zamieszkałej na ternie Gminy Miasto [...]. Jest z kolei rzeczą oczywistą, że niejednokrotnie nauka pobierana na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego nie jest związana z zamieszkiwaniem na terenie danej jednostki. Jest to zjawisko warunkowane różnymi przyczynami, które w żadnej mierze nie powinny stanowić podstawy do różnicowania dzieci uzdolnionych w zakresie dostępu do stypendiów. Taki cel przyświecał zmianie art. 90t ust. 4 dokonanej mocą art. 2 pkt 107 ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo oświatowe, ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (zob.: uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo oświatowe i ustawy o systemie oświaty oraz innych ustaw; druk sejmowy nr 2861 z dnia 25 września 2018 r.; s. 91). Uznawszy w reasumpcji zasadność zarzutów podniesionych w skardze, potwierdzających fakt podjęcia zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem wskazanych wyżej przepisów ustawowych Sąd uznał, że zaszły podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.