III SA/Gd 521/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant: Starszy asystent sędziego Konrad Milczanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2021 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 20 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. A. B. (dalej jako "wnioskodawca", "odwołujący" albo "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 20 kwietnia 2021 r. nr [...] wydaną w sprawie przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wnioskiem z dnia 11 listopada 2020 r. skierowanym do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] A. B. zwrócił się o przyznanie pomocy m.in. w formie zasiłku celowego. Decyzją z dnia 16 grudnia 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił przyznania wnioskodawcy pomocy społecznej w formie zasiłku celowego. W podstawie prawnej wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał m.in. art. 106 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4, art. 4, art. 11 ust. 2 i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1876; dalej powoływanej w skrócie jako "u.p.s."). W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Organ wyjaśnił, że decyzja dotycząca przyznania wnioskowanego świadczenia jest decyzją podejmowaną w granicach uznania administracyjnego. Zasiłek celowy jest świadczeniem fakultatywnym. Wyznacznikami przyznania i ustalenia wysokości tej formy pomocy jest nie tylko sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, lecz także możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Organ wskazał nadto, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W celu ustalenia m.in. określonych wyżej własnych uprawnień, zasobów i możliwości osoby i rodziny są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Odmowa takiej współpracy może stanowić przesłankę do odmowy przyznania świadczeń z pomocy społecznej na podstawie art. 11 ust. 2 u.p.s. Organ podniósł, że niewywiązanie się przez wnioskodawcę z obowiązku rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] w celu nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych potraktowano jako brak współpracy z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej rodziny w rozumieniu wskazanych przepisów. Wyjaśnienia wnioskodawcy przedstawione w toku postępowania w opinii organu nie uzasadniają braku działania w tym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 111; dalej powoływanej w skrócie jako "u.ś.r."), zarejestrowanie w powiatowym urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy lub posiadanie statusu bezrobotnego nie ma wpływu na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego, o które ubiega się wnioskodawca w związku ze sprawowaniem opieki nad ciotką. Ponadto przyznanie pomocy społecznej w sytuacji niewykorzystywania w pierwszej kolejności przysługujących uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych stoi w sprzeczności z zasadą subsydiarności, o której mowa w art. 2 ust. 1 u.ś.r. W odwołaniu od decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta [...] A. B. podniósł, że rozstrzygnięcie organu jest niesprawiedliwe i nie uwzględnia jego wyjątkowej sytuacji, spowodowanej koniecznością stałej i długotrwałej opieki nad samotną ciotką, która nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji. W odwołaniu wskazano nadto, że wnioskodawca ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaną opieką. Rygory tego świadczenia wymagają wyrejestrowania się z rejestru powiatowego urzędu pracy. Tymczasem MOPS w [...] uparcie wskazuje, że wnioskodawca winien zarejestrować się w tym urzędzie, co oznacza, że wnioskodawca jest zmuszany do tworzenia fikcji gotowości do pracy. Absurdem jest zatem nakłanianie wnioskodawcy opiekującego się ciotką do potwierdzenia nieprawdy w powiatowym urzędzie pracy, że ten jest do dyspozycji i ma czas na podjęcie pracy. W realiach sprawy organ pierwszej instancji winien uwzględnić ciężką sytuację finansową wnioskodawcy i przyznać żądaną formę wsparcia, gdyż nie wiadomo kiedy zostanie wydana decyzja ostateczna w sprawie dotyczącej świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżoną decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a.") oraz art. 3 ust. 1, art. 39 ust. 1 i ust. 2 i art. 11 ust. 2 u.p.s., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że wnioskodawca spełnia warunki formalne kwalifikujące do przyznania wsparcia z pomocy społecznej, bowiem nie osiąga dochodu i pozostaje w trudnej sytuacji życiowej. Jednakże w ocenie Kolegium pomimo, że wnioskodawca nie osiąga żadnego dochodu nie zarejestrował się jako osoba bezrobotna oraz nie podejmuje zatrudnienia, przy czym z akt sprawy nie wynika, aby stan zdrowia odwołującego stał na przeszkodzie w podjęciu zatrudnienia. Zdaniem organu, brak rejestracji odwołującego jako osoba bezrobotna został prawidłowo oceniony przez organ pierwszej instancji jako brak współpracy ze strony odwołującego w celu zmiany sytuacji materialnej i życiowej. W sprawie nie ma natomiast znaczenia podnoszona okoliczność, że odmowa rejestracji związana jest z ubieganiem się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium zauważyło, że świadczenie pielęgnacyjne ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny. Rezygnacja z zatrudnienia obejmuje również jego niepodejmowanie tym bardziej, że przepis art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, enumeratywnie wymieniający katalog podmiotów sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną, którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, nie obejmuje osób bezrobotnych, zaś art. 17 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych wprost stanowi, że zarejestrowanie w powiatowym urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy lub posiadanie statusu bezrobotnego nie ma wpływu na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego. Wbrew zatem twierdzeniu strony, wśród tych podmiotów niewątpliwie nie wymienia się osób bezrobotnych. Kolegium wskazało również, że w sprawie nie ma znaczenia podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż odmowa rejestracji w powiatowym urzędzie pracy związana jest z ubieganiem się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad ciotką E. G.. W sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Kolegium wydało w dniu 28 stycznia 2021 r. decyzję nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 22 października 2020 r. nr [...] odmawiającą wnioskodawcy przyznania żądanego świadczenia w związku z faktem, iż na wnioskodawcy nie ciąży względem ciotki obowiązek alimentacyjny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. B. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości i przyznanie wnioskowanego świadczenia. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 75 - art. 88a, art. 107 § 3 oraz art. 140 k.p.a. a także naruszenie art. 47 i art. 71 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Wskazał nadto, że organy naruszyły szereg regulacji zawartych w Konstytucji RP oraz "prawa ogólnoludzkie i moralne wynikające z norm nowoczesnego państwa prawnego, członka Unii Europejskiej". W treści uzasadnienia skargi skarżący wyraził pogląd, że wnioskowana pomoc jest należna, gdyż tak stanowi prawo i praworządność. Pozbawienie tego prawa jest niekonstytucyjne, narusza zasadę zaufania do państwa, jak i zasadę korzystniejszych norm w stosunku do opiekuna, który działa w myśl zasady moralnej, co władza musi premiować, a nie karać pozbawianiem świadczeń, czy dyskryminacją w stosunku do osób w podobnym położeniu, które otrzymują świadczenia. Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy przewrotnie opisuje, że ustawa nie ujmuje w katalogu negatywnym osób zarejestrowanych w powiatowym urzędzie pracy; przy czym ignoruje ustawę regulującą zasady rejestracji w tym urzędzie, gdzie nadrzędną zasadą jest fakt pełnej gotowości i dyspozycyjności do świadczenia pracy. Skarżący natomiast musi trwać stale przy chorej i jej nieść pomoc w czynnościach codziennych. W związku z tym skarżący nie zarejestrował się w powiatowym urzędzie pracy mimo, że posiadał prawo do pobierania dość wysokiego (w porównaniu do zasiłków z MOPS) zasiłku dla bezrobotnych. W tym stanie organ odwoławczy nie ma prawa nie dostrzegać indywidualnej sytuacji, ściśle związanej z ciężką chorobą cioci. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 20 kwietnia 2021 r., utrzymująca w mocy decyzję z dnia 16 grudnia 2020 r., którą Prezydent Miasta [...] odmówił skarżącemu przyznania pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Przepis art. 39 ust. 1 u.p.s. stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu zasiłek celowy może być przyznawany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Należy mieć jednakowoż na uwadze, że zgodnie z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Należy zatem przyznać rację organom orzekającym, że celem pomocy społecznej nie jest wyręczanie poszczególnych osób (ich rodzin) w zaspokajaniu wszelkich potrzeb życiowych, lecz jedynie wspieranie ich w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc ta udzielana jest na podstawie przepisów wskazanej ustawy, w tym w postaci zasiłków celowych. Prawidłowo procedujące organy uznały również, że decyzja w przedmiocie zasiłku celowego wydawana przez organ pomocy społecznej w oparciu o art. 39 u.p.s. ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie jest zobligowany do przyznania świadczenia zgodnie ze złożonym wnioskiem. Kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez sąd administracyjny ogranicza się z kolei do zbadania, czy organ administracji publicznej przy wydawaniu decyzji nie przekroczył granic uznania i czy właściwie uzasadnił wydane rozstrzygnięcie. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji publicznej ma bowiem obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, stosownie do art. 7 k.p.a., jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości finansowych organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków pieniężnych. Orzekając zatem w przedmiocie przyznania takiego świadczenia organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazania ustawodawcy co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom mieszczącym się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Nie ulega przy tym wątpliwości, że organ pomocy społecznej nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również zawsze udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Żaden z przepisów ustawy o pomocy społecznej nie zobowiązuje bowiem organów pomocy społecznej do całkowitego i pełnego pokrywania wszelkich potrzeb osób wnioskujących. Podkreślenia wymaga raz jeszcze, że przyznawane świadczenie ma umożliwić przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych przy czynnej współpracy osób wnioskujących. Tym samym spełnienie ustawowych kryteriów kwalifikujących do przyznania pomocy społecznej nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości odpowiadającej jej oczekiwaniom. W sprawie nie było sporne, że skarżący spełniał wymagane przez ustawę kryterium dochodowe. Jak wynika z materiału zgromadzonego w sprawie, w okresie, którego dotyczy sprawa, skarżący nie osiągał żadnego dochodu. Co zatem oczywiste, nie mógł przekroczyć kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania świadczeń z pomocy społecznej (701,- zł). Ustalone przez organy okoliczności niewątpliwie wskazują też na spełnienie przesłanki ubóstwa (art. 7 pkt 1 u.p.s.). Mając na uwadze poczynione ustalenia faktyczne organy obu instancji - w sposób jak najbardziej uzasadniony - zwróciły jednak uwagę na fakt, że skarżący nie wykorzystuje własnych możliwości dla poprawy swojej sytuacji, co w świetle art. 11 ust. 2 u.p.s. uzasadnia odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia. Przepis ten wskazuje, że brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczenia, odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W realiach sprawy organy orzekające zasadnie uznały, że odmowa rejestracji jako osoba bezrobotna, czemu towarzyszy niezasługująca na aprobatę argumentacja, stanowią o braku współdziałania wnioskodawcy. Podkreślenia wymaga, że stan zdrowia skarżącego nie uniemożliwia mu podjęcia zatrudnienia. W realiach sprawy nie występują też inne okoliczności taką aktywność niweczące. Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z art. 17 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych zarejestrowanie w powiatowym urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy lub posiadanie statusu bezrobotnego nie ma wpływu na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie ma zatem racji skarżący, który argumentował w toku postępowania, że brak rejestracji w powiatowym urzędzie pracy związany jest z ubieganiem się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad ciotką E. G.. W ocenie Sądu stwierdzić należy, że rozpatrując wniosek skarżącego organy należycie rozważyły cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i - mieszcząc się w granicach uznania administracyjnego - dokonały oceny sytuacji życiowej oraz postawy wnioskodawcy, uznając ją zasadnie za bierną. Organom orzekającym w sprawie nie można tym samym postawić zarzutu dowolności w podejmowaniu decyzji. Decyzje wydane zostały w oparciu o obowiązujące regulacje normatywne, a o odmowie przyznania świadczeń we wskazanym zakresie decydowała obiektywna ocena sytuacji życiowej i przyjętej przez skarżącego postawy. Na zakończenie rozważań w tym zakresie Sąd pragnie zaznaczyć, że skarżący musi mieć świadomość, że organ pomocy społecznej, ze względu na ograniczone możliwości finansowe nie jest w stanie zaspokoić wszystkich zgłaszanych oczekiwań. Uznanie administracyjne obejmuje prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłaszanych przez te osoby żądań. Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia wskazanych w skardze przepisów postepowania albowiem przeprowadzone postepowanie odpowiada ustawowym wymogom. Organy zebrały materiał dowodowy o wystarczającym do załatwienia sprawy zakresie jak i poddały go następnie prawidłowej ocenie. W toku postępowania nie zostały też naruszone jakiekolwiek prawa strony określone w regulacjach ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów natury konstytucyjnej i akcentowanego przez skarżącego poczucia niesprawiedliwości podnieść finalnie należy, że w rozpatrywanej sprawie organy administracji publicznej orzekały na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, które jednoznacznie wskazują warunki przyznania pomocy społecznej w oparciu o indywidualne ustalone okoliczności stanu faktycznego. Nie można w związku z tym uznać, że wydane rozstrzygnięcia niejako z założenia wydano z naruszeniem art. 71 Konstytucji RP, który określa zasadę szczególnej pomocy ze strony władz publicznych względem osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Uznawszy w reasumpcji zarzuty podniesione w skardze za niezasadne jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie decyzje naruszają prawo (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.