III SA/Gd 522/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant: Starszy asystent sędziego Konrad Milczanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2021 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 20 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego bezzwrotnego zasiłku celowego oddala skargę. A. B. (dalej jako "wnioskodawca", "odwołujący" albo "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 20 kwietnia 2021 r. nr [...] wydaną w sprawie przyznania pomocy społecznej w formie specjalnego bezzwrotnego zasiłku celowego. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wnioskiem z dnia 11 listopada 2020 r. skierowanym do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] A. B. zwrócił się o przyznanie pomocy m.in. w formie specjalnego bezzwrotnego zasiłku celowego. Decyzją z dnia 16 grudnia 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił przyznania wnioskodawcy pomocy społecznej w formie specjalnego bezzwrotnego zasiłku celowego. W podstawie prawnej wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał m.in. art. 106 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4, art. 4, art. 11 ust. 2 i art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1876; dalej powoływanej w skrócie jako "u.p.s."). W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Organ wyjaśnił, że decyzja dotycząca przyznania wnioskowanego świadczenia jest decyzją podejmowaną w granicach uznania administracyjnego. Zasiłek celowy jest świadczeniem fakultatywnym. Wyznacznikami przyznania i ustalenia wysokości tej formy pomocy jest nie tylko sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, lecz także możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Organ pierwszej instancji wskazał nadto, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W celu ustalenia m.in. określonych wyżej własnych uprawnień, zasobów i możliwości osoby i rodziny są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Odmowa takiej współpracy może stanowić przesłankę do odmowy przyznania świadczeń z pomocy społecznej na podstawie art. 11 ust. 2 u.p.s. Organ podniósł, że niewywiązanie się przez wnioskodawcę z obowiązku rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] w celu nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych potraktowano jako brak współpracy z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej rodziny w rozumieniu wskazanych przepisów. Wyjaśnienia wnioskodawcy przedstawione w toku postępowania w opinii organu nie uzasadniają braku działania w tym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 111; dalej powoływanej w skrócie jako "u.ś.r."), zarejestrowanie w powiatowym urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy lub posiadanie statusu bezrobotnego nie ma wpływu na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego, o które ubiega się wnioskodawca w związku ze sprawowaniem opieki nad ciotką. Ponadto przyznanie pomocy społecznej w sytuacji niewykorzystywania w pierwszej kolejności przysługujących uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych stoi w sprzeczności z zasadą subsydiarności, o której mowa w art. 2 ust. 1 u.ś.r. W odwołaniu od decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta [...] A. B. podniósł, że rozstrzygnięcie organu jest niesprawiedliwe i nie uwzględnia jego wyjątkowej sytuacji, spowodowanej koniecznością stałej i długotrwałej opieki nad samotną ciotką, która nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji. W odwołaniu wskazano nadto, że wnioskodawca ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaną opieką. Rygory tego świadczenia wymagają wyrejestrowania się z rejestru powiatowego urzędu pracy. Tymczasem MOPS w [...] uparcie wskazuje, że wnioskodawca winien zarejestrować się w tym urzędzie, co oznacza, że wnioskodawca jest zmuszany do tworzenia fikcji gotowości do pracy. Absurdem jest zatem nakłanianie wnioskodawcy opiekującego się ciotką do potwierdzenia nieprawdy w powiatowym urzędzie pracy, że ten jest do dyspozycji i ma czas na podjęcie pracy. W realiach sprawy organ pierwszej instancji winien uwzględnić ciężką sytuację finansową wnioskodawcy i przyznać żądaną formę wsparcia, gdyż nie wiadomo kiedy zostanie wydana decyzja ostateczna w sprawie dotyczącej świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżoną decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a.") oraz art. 3 ust. 1, art. 41 pkt 1 i art. 11 ust. 2 u.p.s., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu własnej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że użycie przez ustawodawcę w art. 39 ust. 1 u.p.s. odnoszącym się do zasiłku celowego zwrotu "może zostać przyznany" wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia w tym zakresie. Tak więc spełnienie wymogów określonych w tym przepisie, a także wymogu dotyczącego kryterium dochodowego, który dla osoby samotnie gospodarującej nie może przekraczać kwoty 701,- zł miesięcznie (zgodnie z art. 8 u.p.s.) otwiera możliwość przyznania zasiłku celowego, przy czym podjęcie rozstrzygnięcia pozytywnego w tej sprawie nie jest obowiązkiem organu. W związku z tym, co do zasady, świadczenia z pomocy społecznej nie przysługują, jeśli dana osoba przekracza kryterium dochodowe. W takiej sytuacji w myśl art. 41 pkt 1 u.p.s. w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy. Ustawodawca przewidział zatem możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego w szczególnie uzasadnionych okolicznościach dla osób nie spełniających kryterium dochodowego. Jak wynika z ustaleń organu pierwszej instancji, odwołujący spełnia warunki formalne kwalifikujące do przyznania wsparcia z pomocy społecznej bowiem nie osiąga dochodu, tak więc w sprawie nie jest spełniona podstawowa przesłanka dotycząca przekroczenia kryterium dochodowego, dająca podstawę do dalszej oceny sytuacji osoby wnoszącej o przyznanie specjalnego bezzwrotnego zasiłku celowego w zakresie wystąpienia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Świadczenie to, co podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, może być przyznane w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, bowiem o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód danej osoby, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Skoro w niniejszej sprawie odwołujący nie osiąga żadnego dochodu, brak jest podstaw prawnych do oceny czy w sprawie, w konkretnych okolicznościach faktycznych powinien otrzymać pomoc społeczną w postaci specjalnego bezzwrotnego zasiłku celowego. Wniosek o przyznanie przedmiotowej pomocy jest jednym z kilku wniosków złożonych przez odwołującego, których przyznanie uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego. Wnioski te zostały rozpoznane przez organ pierwszej instancji odrębnymi, odmownymi decyzjami spowodowanymi brakiem zarejestrowania się odwołującego w powiatowym urzędzie pracy, uznanym słusznie jako brak współpracy ze strony odwołującego w celu zmiany swojej sytuacji materialnej i życiowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. B. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości i przyznanie wnioskowanego świadczenia. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 75 - art. 88a, art. 107 § 3 oraz art. 140 k.p.a. a także naruszenie art. 47 i art. 71 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Wskazał nadto, że organy naruszyły szereg regulacji zawartych w Konstytucji RP oraz "prawa ogólnoludzkie i moralne wynikające z norm nowoczesnego państwa prawnego, członka Unii Europejskiej". W treści uzasadnienia skargi skarżący wyraził pogląd, że wnioskowana pomoc jest należna, gdyż tak stanowi prawo i praworządność. Pozbawienie tego prawa jest niekonstytucyjne, narusza zasadę zaufania do państwa, jak i zasadę korzystniejszych norm w stosunku do opiekuna, który działa w myśl zasady moralnej, co władza musi premiować, a nie karać pozbawianiem świadczeń, czy dyskryminacją w stosunku do osób w podobnym położeniu, które otrzymują świadczenia. Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy przewrotnie opisuje, że ustawa nie ujmuje w katalogu negatywnym osób zarejestrowanych w powiatowym urzędzie pracy; przy czym ignoruje ustawę regulującą zasady rejestracji w tym urzędzie, gdzie nadrzędną zasadą jest fakt pełnej gotowości i dyspozycyjności do świadczenia pracy. Skarżący natomiast musi trwać stale przy chorej i jej nieść pomoc w czynnościach codziennych. W związku z tym skarżący nie zarejestrował się w powiatowym urzędzie pracy mimo, że posiadał prawo do pobierania dość wysokiego (w porównaniu do zasiłków z MOPS) zasiłku dla bezrobotnych. W tym stanie organ odwoławczy nie ma prawa nie dostrzegać indywidualnej sytuacji, ściśle związanej z ciężką chorobą cioci. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 20 kwietnia 2021 r., utrzymująca w mocy decyzję z dnia 16 grudnia 2020 r., którą Prezydent Miasta [...] odmówił skarżącemu przyznania pomocy społecznej w postaci specjalnego bezzwrotnego zasiłku celowego. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (u.p.s.). Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej - w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu - może być przyznany zasiłek celowy. Przyznanie zasiłku celowego zależne jest od kryterium dochodowego, bowiem - zgodnie z art. 8 ust. 1 u.p.s. prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 701 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej" (pkt 1), osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 528 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie" (pkt 2) oraz rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny" (pkt 3), przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Badanie kryterium dochodowego jest zatem jak najbardziej zasadne w przypadku ubiegania się o wskazany rodzaj pomocy społecznej. Przekroczenie wymienionych parametrów wyklucza z kolei możliwość jej przyznania. Inaczej jest jednakże w przypadku specjalnego zasiłku celowego uregulowanego w art. 41 pkt 1 u.p.s., którego wszakże dotyczy rozpoznawana sprawa. Zgodnie z treścią tego przepisu, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Wymaga podkreślenia, że powołując się na szczególne przypadki, organ może przyznać pomoc w trybie art. 41 u.p.s. jedynie osobom przekraczającym kryteria dochodowe. Wynika to z treści powołanego przepisu, z zasad udzielania zasiłku celowego w ogóle oraz z art. 8 ust. 3 u.p.s., odnoszącego się do kryteriów dochodowych uprawniających do świadczeń. Oznacza to, że organ w trybie art. 41 u.p.s. może udzielić pomocy osobom niespełniającym ogólnych kryteriów jej otrzymania. Sytuacja materialna takich osób jest bowiem na tyle dobra, że powinny one samodzielnie przezwyciężyć zaistniałe trudności. Przyznanie pomocy takim osobom i rodzinom w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby beneficjentów oraz osób oczekujących na wsparcie wymaga absolutnie wyjątkowych okoliczności. Ich ocena musi przebiegać w świetle ogólnych zasad udzielania pomocy (zwłaszcza art. 2 i 3 u.p.s.). Przenosząc powyższe rozważania w realia rozpatrywanej sprawy podkreślenia wymaga, że skarżący nie osiąga żadnego dochodu. W tej sytuacji nie było możliwe przyznanie wnioskowanego świadczenia albowiem stałoby to w oczywistej sprzeczności z treścią art. 41 pkt 1 u.p.s. Skarżący nie mógł bowiem w ogóle otrzymać specjalnego zasiłku celowego, gdyż świadczenie to - jak już wskazano powyżej - adresowane jest wyłącznie do osób albo rodzin o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Skoro zaś kryterium dochodowe nie zostało w realiach sprawy przekroczone nie można uznać, że organy orzekające naruszyły przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę wydanych w sprawie decyzji. Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia wskazanych w skardze przepisów postepowania albowiem przeprowadzone postepowanie odpowiada ustawowym wymogom. Organy zebrały materiał dowodowy o wystarczającym do załatwienia sprawy zakresie jak i poddały go następnie prawidłowej ocenie. W toku postępowania nie zostały też naruszone jakiekolwiek prawa strony określone w regulacjach ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów natury konstytucyjnej i akcentowanego przez skarżącego poczucia niesprawiedliwości podnieść finalnie należy, że w rozpatrywanej sprawie organy administracji publicznej orzekały na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, które jednoznacznie wskazują warunki przyznania pomocy społecznej w oparciu o indywidualne ustalone okoliczności stanu faktycznego. Nie można w związku z tym uznać, że wydane rozstrzygnięcia niejako z założenia wydano z naruszeniem art. 71 Konstytucji RP, który określa zasadę szczególnej pomocy ze strony władz publicznych względem osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Uznawszy w reasumpcji zarzuty podniesione w skardze za niezasadne jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie decyzje naruszają prawo (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.