III SA/Gd 523/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Asesor WSA Maja Pietrasik, Protokolant: Sekretarz sądowy Mirosława Marszałek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2025 r. sprawy ze skargi M.Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 17 maja 2024 r., nr SKO.471.19.2024 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Słupska z dnia 8 marca 2024 r., nr 245/2024. Prezydent Miasta Słupska decyzją z dnia 27 grudnia 2022 r., nr 1799/2022, nałożył na M. Ś. (dalej także jako: "strona" lub "skarżący") karę pieniężną w kwocie 5.178,71 zł za zajęcie, na prawach wyłączności, chodnika pasa drogowego przy budynku K. w S. na działce nr [...] obręb [...] w okresie od dnia 27 października 2022 r. do 4 listopada 2022 r. bez zezwolenia zarządcy drogi celem umieszczenia rusztowania o powierzchni 15,3184 m² oraz rusztowania o powierzchni 11,586 m² w okresie od dnia 5 listopada 2022 r. do 7 listopada 2022 r. Powyższa decyzja została uchylona w całości przez Prezydent Miasta Słupska decyzją z dnia 13 lutego 2023 r., nr 151/2023, a postępowanie wobec M. Ś. umorzone. Organ podał, że po zapoznaniu się z wyjaśnieniami strony zawartymi w odwołaniu uznał, iż odwołanie zasługuje na uwzględnienie ponieważ jest zbyt mało dowodów wskazujących na udział M. Ś. w zajęciu pasa drogowego polegającego na ustawieniu rusztowania w pasie drogowym. Następnie, organ wszczął postępowanie administracyjnej wobec trzech właścicieli budynku przy ul. K. w S. przyjmując, iż właściciele tego budynku zlecili ustawienie rusztowania. Przedmiotowe postępowanie, decyzją z dnia 16 czerwca 2023 r., nr 708/2023, zostało umorzone. Organ wskazał, że w trakcie postępowania od stron oraz świadków uzyskano wyjaśnienia, iż to nie właściciele budynku przy ul. K. odpowiadają za ustawienie rusztowania. Prezydent Miasta Słupska postanowieniem z dnia 19 czerwca 2023 r., powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych dowodów nieznanych organowi), wznowił wobec M. Ś. postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie, na prawach wyłączności, chodnika pasa drogowe przy budynku K. w S. celem umieszczenia rusztowania, bez zezwolenia zarządcy drogi. Postępowanie zakończyło się wydaniem przez organ decyzji z dnia 30 sierpnia 2023 r., nr 1037/2023, nakładającej na M. Ś. karę pieniężną w wysokości 5.178,71 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku, rozpatrując odwołanie M. Ś., decyzją z dnia 17 listopada 2023 r., nr SKO.471.36.2023, uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Słupska z dnia 19 czerwca 2023 r. i umorzyło postępowanie w trybie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że w sprawie nie zaistniała podstawa do wznowienia postępowania na podstawie przesłanki wskazanej przez organ pierwszej instancji. Dokumenty i dowody, na które powołuje się organ pierwszej instancji zostały bowiem zgromadzone po dacie wydania decyzji nr 151/2023, uchylającej wcześniejszą decyzję nr 1799/2022. W ocenie organu odwoławczego, prawidłowym działaniem w sprawie powinno być wszczęcie nowego postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i przyjęcie w skład materiału dowodowe faktów już ustalonych. Prezydent Miasta Słupska, po zawiadomieniu strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej, decyzją z dnia 8 marca 2023 r., nr 245/2024, nałożył na M. Ś. karę pieniężną w kwocie 5.178,71 zł za zajęcie, na prawach wyłączności, chodnika pasa drogowego przy budynku K. w S. na działce nr [...] obręb [...] w okresie od dnia 27 października 2022 r. do 4 listopada 2022 r. bez zezwolenia zarządcy drogi celem umieszczenia rusztowania o powierzchni 15,3184 m² oraz rusztowania o powierzchni 11,586 m² w okresie od dnia 5 listopada 2022 r. do 7 listopada 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 maja 2024 r., nr SKO.471.19.2024 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Słupska z dnia 17 maja 2024 r. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji, w toku ponownie przeprowadzonego postępowania, ustalił wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne dotyczące zarówno podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty, wielkość zajęcia pasa, jak i samego faktu dokonania zajęcia. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, M. Ś. domagając się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku, zarzucił błędne ustalenie stanu faktycznego, nierzetelne przeprowadzenie postępowania dowodowego, brak logicznego myślenia i wyciągania wniosków, tendencyjne działanie mające na celu znalezienia "kozła ofiarnego". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowana decyzja nie jest zgodna z prawem, chociaż zasadniczo z innych przyczyn niż objęte granicami zarzutów i wniosków zawartych w skardze. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; powoływanej dalej jako: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe rozwiązanie prawne zobowiązuje sąd do uwzględnienia wszystkich naruszeń prawa, które okazują się istotne dla wyniku indywidualnej sprawy, bez względu na treść skargi, argumenty prezentowane przez strony sporu zawisłego przed sądem. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję stwierdził, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 17 maja 2024 r., nr SKO.471.19.2024, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Słupska z dnia 8 marca 2024 r., nr ZU5.4623.34.2024, którą nałożono na skarżącego karę pieniężną w kwocie 5.178,71 zł za zajęcie, na prawach wyłączności, chodnika pasa drogowego przy budynku K. w S. na działce nr [...] obręb [...] w okresie od dnia 27 października 2022 do 4 listopada 2022 r. bez zezwolenia zarządcy drogi celem umieszczenia rusztowania o powierzchni 15,3184 m² oraz rusztowania o powierzchni 11,586 m² w okresie od dnia 5 listopada 2022 r. do 7 listopada 2022 r., dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Zdaniem Sądu, ostateczna decyzja Prezydenta Miasta Słupska z dnia 13 lutego 2023 r., nr 151/2023, którą uchylono w całości decyzję z dnia 27 grudnia 2022 r., nr 1799/2022, nakładającą na skarżącego karę pieniężną i umorzono postępowanie wobec skarżącego, stanowiła ostateczne rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej prowadzonego wobec skarżącego postępowania w zakresie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Przedmiotowa decyzja została bowiem wydana w stosunku do tego samego podmiotu - M. Ś., dotyczyła tego samego stanu faktycznego - zajęcia, w tożsamym okresie, chodnika pasa drogowego przy budynku K. w S. w celu ustawienia rusztowania, i oparta była na tej samej podstawie prawnej. Podkreślić należy, że przepis art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 572; powoływanej dalej jako: "k.p.a."), stanowi podstawę prawną do stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Jakkolwiek w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zasada res iudicata odnosi się do skutków prawnych wywołanych wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę co do istoty, to równoważne następstwa, w ocenie Sądu, łączyć należy również z drugim rodzajem aktów wydawanych w ogólnym postępowaniu administracyjnym, tj. z aktami rozstrzygającymi sprawę formalnie, w szczególności z decyzją umarzającą postępowanie (art. 105 § 1 k.p.a.). Stosownie do art. 104 § 2 k.p.a., decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Przyjęta w procedurze administracyjna konstrukcja umorzenia postępowania w drodze decyzji powoduje, że stabilność decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania korzysta z tej samej ochrony, jak każda inna decyzja (art. 16 § 1 k.p.a.). Oznacza to, że art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. stanowiący podstawę prawną do stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, może odnosić się również do wydania decyzji w sprawie zakończonej wcześniej decyzją umarzającą postępowanie, skoro powołany przepis nie wymaga, aby ta "inna decyzja ostateczna" była decyzją rozstrzygającą sprawę wyłącznie merytorycznie (por. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2366/19; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 36/20; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 279/19). Wskazać przy tym należy, że powołanie się na zasadę stabilności decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania powinno zawsze mieć na uwadze potrzebę określenia charakteru sprawy i okoliczności skutkujących umorzeniem postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1218/17). Niewątpliwie także decyzja umarzająca postępowanie, poza skutkiem procesowym, może w określonym zakresie wywoływać skutek materialnoprawny wynikający z faktu, że wydane rozstrzygnięcie kreuje dla strony prawo nabyte odnoszące się do potwierdzenia, że określone uprawnienie powstało albo obowiązek, który mógłby na stronę zostać nałożony, nie zaistniał. Jeżeli elementy konstruujące tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym w rozważanym przypadku nie zmieniły się, należy mówić o bezwzględnej przeszkodzie do prowadzenia postępowania i wydania nowej decyzji merytorycznej z uwagi na działanie zakazu ne bis in idem. W związku z powyższym trzeba też pamiętać, że wzruszenie decyzji ostatecznej umarzającej postępowanie, może nastąpić tylko w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego (zasada stabilności decyzji ostatecznej). Skoro w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja Prezydenta Miasta Słupska z dnia 13 lutego 2023 r., wydana w tej samej sprawie i wobec tej samej strony, to niedopuszczalne było orzekanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku decyzją z dnia 17 maja 2024 r., jak i przez Prezydenta Miasta Słupska decyzją z dnia 8 marca 2024 r., w zakresie nałożenia na M. Ś. kary pieniężnej w wysokości 5.178,71 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Wydanie w niniejszej sprawie ponownej decyzji w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, skutkuje tym, że decyzja ta obarczona jest wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Stwierdzenie tego rodzaju wady obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności obydwu wydanych w sprawie decyzji niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów. Biorąc wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod internetowym adresem: "orzeczenia.nsa.gov.pl".