III SA/Gd 524/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.), Sędzia NSA Anna Orłowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2012 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 24 października 2011 r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia z rejestru agencji zatrudnienia 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia 24 września 2010 r. nr [...] w części ustalającej datę wykreślenia z rejestru agencji zatrudnienia; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja może być wykonana. W dniach 14 i 15 czerwca 2010 r. M. D., inspektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy, działając z upoważnienia Marszałka Województwa przeprowadził kontrolę w "A" Sp. z o.o. z siedzibą w G. przy ul. [...] w zakresie przestrzegania warunków wymaganych do wykonywania działalności agencji zatrudnienia, o których mowa w art. 19 – 19h i art. 85 ust. 2 – 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.) za okres od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 31 grudnia 2009 r. W następstwie przedmiotowej kontroli stwierdzono, że spółka wbrew dyspozycji art. 85 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie zawierała pisemnych umów z marynarzami kierowanymi do pracodawcy zagranicznego, tj. B w S.. W toku kontroli ustalono nadto, że "A" Sp. z o.o. nie informowała na piśmie osób kierowanych do pracy za granicą o przysługujących im uprawnieniach, co stanowiło naruszenie art. 85 ust. 4 w/w ustawy. W dniu 28 sierpnia 2010 r. "A" Sp. z o.o. w G. doręczone zostało zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie wykreślenia z rejestru agencji zatrudnienia podmiotu naruszającego warunki prowadzenia agencji zatrudnienia określone w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Po przeprowadzeniu przedmiotowego postępowania, Marszałek Województwa w dniu 24 września 2010 r. w oparciu o art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie k.p.a.) oraz art. 18 m pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w zw. z art. 85 ust. 2 i art. 85 ust. 4 tej ustawy wydał decyzję znak [...], mocą której z dniem 24 września 2010 r. wykreślił z rejestru agencji zatrudnienia "A" Sp. z o.o., tj. podmiot zarejestrowany pod numerem [...]. W uzasadnieniu wydanej decyzji wskazano, że w trakcie kontroli stwierdzono, iż działalność agencji jest pośrednictwem pracy, które odbywa się bez zachowania warunków określonych w art. 85 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W świetle tego przepisu kierowanie do pracy za granicą u pracodawców zagranicznych za pośrednictwem agencji zatrudnienia odbywa się na podstawie pisemnej umowy zawieranej przez te agencje z osobami kierowanymi. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 18m pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy marszałek województwa wykreśla w drodze decyzji podmiot wpisany do rejestru w przypadku naruszenia przez niego warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19, 19 b – 19d oraz art. 85 ust. 2 – 5 w/w ustawy. Tym samym organ I instancji zobligowany był dokonać wykreślenia w/w podmiotu z prowadzonego przez siebie rejestru. W odwołaniu od w/w decyzji spółka podniosła, że czynności pośrednictwa w nawiązywaniu kontaktu przez osoby zainteresowane podjęciem pracy z zagraniczną agencją zatrudnienia nie stanowią usług w zakresie pośrednictwa pracy w rozumieniu art. 18 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy albowiem są całkowicie nieodpłatne. Nadto spółka nie miała wpływu na fakt zawarcia przez zagranicznego pracodawcę umowy o pracę z zainteresowaną osobą ani na warunki takiej umowy. Nie miała również faktycznej możliwości zawierania z osobami zainteresowanymi podjęciem pracy za granicą umów, o których stanowi art. 85 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W dniu 18 kwietnia 2011 r. Sąd Rejonowy w G. w sprawie [...] uznał O. H. – Prezesa Zarządu A Sp. z o.o. za winną tego, że działając w imieniu w/w agencji zatrudnienia nie dopełniła obowiązku zawierania z osobami kierowanymi do pracy za granicą u pracodawcy zagranicznego umów pisemnych, o których mowa w art. 85 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (czyn z art. 121 ust. 6 przedmiotowej ustawy). Wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2011 r. Sąd Okręgowy w G. utrzymał w mocy w/w orzeczenie uznając apelację O. H. za oczywiście bezzasadną (sygn. akt [...]). W następstwie odwołania wniesionego od w/w decyzji Marszałka Województwa Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 24 października 2011 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 18m pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy odnosząc się do regulacji zawartych w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wskazał, że okoliczność braku zawierania pisemnych umów pośrednictwa z osobami kierowanymi do pracy przez spółkę za granicę u pracodawcy zagranicznego została zasadnie wskazana przez organ I instancji oraz potwierdzona prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w G. W rozpatrywanej sprawie zaistniała zatem przesłanka obligująca organ administracji do wydania decyzji o wykreśleniu w/w podmiotu z rejestru podmiotów prowadzących agencję zatrudnienia. Odnosząc się z kolei do twierdzenia, że spółka nie działała jako podmiot pośrednictwa pracy organ odwoławczy wskazał, iż nie ma możliwości aby podmiot prowadzący agencję zatrudnienia niektóre czynności (w ramach przysługujących mu przepisami prawa uprawnień i obowiązków) wykonywał jako agencja zatrudnienia, a inne czynności związane z szeroko pojętym "pośrednictwem pracy" już nie jako agencja zatrudnienia a "inny" podmiot gospodarczy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku "A" Sp. z o.o. wniosła o uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu Samorządowego Kolegium Odwoławczego spółka zarzuciła naruszenie art. 18m pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez jego błędne zastosowanie do wadliwie ustalonego stanu faktycznego i bezzasadne przyjęcie, że skarżąca zobowiązana była do zawierania z osobami kierowanymi do B w S. umów, o których mowa w art. 85 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz informowania ich, że udokumentowane okresy zatrudnienia, przebyte za granicą u pracodawcy zagranicznego, są zaliczane do okresów pracy w RP w zakresie uprawnień pracowniczych. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że spółka nie kierowała obywateli polskich do pracy u pracodawców zagranicznych w rozumieniu art. 18 ust. 1 pkt 1 lit f w/w ustawy. Firma B nie jest bowiem zagranicznym pracodawcą a inną agencją zatrudnienia. O tym, kto zatrudnił daną osobę i na jakich warunkach skarżąca dowiadywała się już po fakcie, tj. wtedy gdy zatrudniona osoba dokonywała za pośrednictwem spółki odbioru przysłanego z zagranicy kontraktu lub w sytuacji gdy osoba taka ubiegała się ponownie o pracę za granicą. W istniejącym stanie faktycznym nie można zatem – co błędnie uczyniły organy – uznać, że spółka kierowała określone osoby do pracy za granicą, Nie każda bowiem forma udostępniania pracowników innemu pracodawcy stanowi pośrednictwo pracy. W reasumpcji należy więc uznać, że nie można przypisać spółce obowiązku, o którym mowa w art. 85 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Niezasadne jest nadto powoływanie się przez organ odwoławczy na fakt uznania prezesa zarządu spółki za winną wykroczenia z art. 121 ust. 6 w/w ustawy jako przesądzający o zasadności wykreślenia skarżącej z rejestru agencji zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). W myśl art. 134 § 1 cytowanej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie z przyczyn w niej podniesionych. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa z dnia 24 września 2010 r., którą wykreślono z rejestru agencji zatrudnienia skarżącą. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta odpowiada wymogom prawa oprócz części ustalającej datę wykreślenia z rejestru agencji zatrudnienia. Wskazać bowiem trzeba, że zgodnie z dyspozycją art. 18m pkt 5 ustawy marszałek województwa wykreśla w drodze decyzji podmiot wpisany do rejestru w przypadku naruszenia przez niego warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19, 19b-19d oraz art. 85 ust. 2-5 ustawy. Należy przy tym zauważyć, że z redakcji przepisu art. 18 m pkt 5 wynika, że w przypadku stwierdzenia naruszenia przez agencję wymienionych w nim przepisów, decyzja o wykreśleniu agencji z rejestru jest w takim przypadku obligatoryjna. Tak więc przepis prawny stanowiący podstawę rozstrzygnięcia nie nakazuje ustalenia dnia wykreślenia z rejestru agencji zatrudnienia. To z kolei oznacza, iż zawarcie przez organ pierwszej instancji w decyzji, daty wykreślenia z rejestru i utrzymanie w tej części decyzji przez organ odwoławczy nastąpiło bez podstawy prawnej (art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.), co obliguje Sąd do stwierdzenia nieważności obu decyzji we wskazanej części na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W zakresie rozstrzygnięcia w pozostałej części, Sąd podkreśla, że zostało ono wydane w wyniku ustaleń faktycznych, które dały podstawę do stwierdzenia, że spełnione zostały wymienione w przepisach prawa materialnego przesłanki uzasadniające wykreślenie agencji z rejestru agencji zatrudnienia. Dla dokonania prawidłowej oceny zasadniczego znaczenia nabiera treść powołanego wyżej art. 18m pkt 5 oraz art. 85 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r., nr 69, poz. 415 ze zm., zwanej dalej ustawą), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 85 ust. 2 ustawy kierowanie do pracy za granicą u pracodawców zagranicznych za pośrednictwem agencji zatrudnienia odbywa się na podstawie pisemnej umowy zawieranej przez tę agencję z osobami kierowanymi. Umowa ta powinna określać w szczególności: pracodawcę zagranicznego, okres zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, rodzaj oraz warunki pracy i wynagradzania, a także przysługujące osobie kierowanej do pracy świadczenia socjalne, warunki ubezpieczenia społecznego oraz od następstw nieszczęśliwych wypadków i chorób tropikalnych, obowiązki i uprawnienia osoby kierowanej do pracy oraz agencji zatrudnienia oraz zakres odpowiedzialności cywilnej stron w przypadku niewykonania lub nienależytego wykonania umowy zawartej między agencją zatrudnienia a osobą kierowaną, w tym stronę pokrywającą koszty dojazdu i powrotu osoby skierowanej do pracy w przypadku niewywiązania się pracodawcy zagranicznego z warunków umowy oraz tryb dochodzenia związanych z tym roszczeń. Nadto umowa winna określać kwoty należne agencji zatrudnienia z tytułu faktycznie poniesionych kosztów związanych ze skierowaniem do pracy za granicą, poniesione na: dojazd i powrót osoby skierowanej, wydanie wizy, badania lekarskie i tłumaczenia dokumentów, jak również informację o trybie i warunkach dopuszczania cudzoziemców do rynku pracy w państwie wykonywania pracy. Agencja zatrudnienia ma nadto obowiązek zawierania z pracodawcą zagranicznym, do którego zamierza kierować osoby do pracy za granicą, pisemnej umowy określającej w szczególności: liczbę miejsc pracy, rodzaj oraz warunki pracy, zasady wynagradzania, a także przysługujące osobom podejmującym pracę świadczenia socjalne oraz zakres odpowiedzialności cywilnej stron w przypadku niewykonania lub nienależytego wykonania umowy zawartej między pracownikiem a pracodawcą, w tym stronę pokrywającą koszty dojazdu i powrotu osoby skierowanej do pracy w razie niewywiązania się pracodawcy zagranicznego z warunków umowy, oraz tryb dochodzenia związanych z tym roszczeń (art. 85 ust. 3 ustawy). Dodać należy, że agencja zatrudnienia ma obowiązek poinformować na piśmie osobę kierowaną do pracy za granicą o przysługujących jej uprawnieniach, o których mowa w art. 86 (art. 85 ust. 4). W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że stwierdzone nieprawidłowości w postaci braku umów dotyczą roku 2009r. w którym agencja zatrudnienia "A" Sp. z o.o. nie zawierała z osobami kierowanymi do pracy za granicą umów o których mowa w art. 85 ust. 2 ustawy i wyjaśnienia, iż firma do której były kierowane osoby zainteresowane pracą za granicą nie jest zagranicznym pracodawcą tylko inną agencją zatrudnienia, nie zmienia zasadności dokonanej przez organ odwoławczy oceny prawnej. Podkreślić bowiem należy, że okoliczność nie zawierania pisemnych umów pośrednictwa z osobami kierowanymi do pracy za granicą przez skarżącą u pracodawcy zagranicznego została również potwierdzona w sądowym postępowaniu zakończonym prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w G. z dnia 18 kwietnia 2011r. w sprawie [...] w którym Sąd orzekł o uznaniu O. H. za winną tego, że w okresie od 1 stycznia 2009r. do 31 grudnia 2009r., będąc Prezesem "A Sp. z o.o., agencji zatrudnienia, wbrew obowiązkowi nie zawierała pisemnych umów pośrednictwa z osobami kierowanymi do pracy za granicą u pracodawcy zagranicznego, o których mowa w art. 85 ust.2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Stwierdzić trzeba, że zgodnie z art. 85 ust. 5 ustawy agencja zatrudnienia jest obowiązana do przestrzegania międzynarodowych umów, porozumień i programów dotyczących zatrudnienia wiążących Rzeczpospolitą Polską oraz obowiązujących w państwie zatrudnienia przepisów o zatrudnieniu oraz przepisów regulujących działalność agencji zatrudnienia. Wynika z powyższego, że na skarżącej ciążył m.in. obowiązek przestrzegania przepisów zawartych w Rozdziale 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wśród nich jest powołany wcześniej art. 85 ust. 2 nakładający bezwzględny nakaz zawierania przez agencję umowy z pracownikiem kierowanym do pracy za granicą. W tym zakresie doszło ze strony skarżącej do naruszenia warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 85 ust. 2 ustawy i jej twierdzenia, że nie kierowała ona osób do pracy za granicą a jedynie do innej agencji zatrudnienia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie pozbawione są wiarygodności. Nadto wskazać należy, że sposób prowadzonej przez agencję działalności nie może jej zwalniać z obowiązku przestrzegania przepisów prawa krajowego regulujących działalność agencji zatrudnienia. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że organy prawidłowo zastosowały przepisy dokonując ich właściwej interpretacji. Stwierdzone w toku postępowania uchybienie obowiązkom z art. 85 ust. 2 ustawy stanowi naruszenie ustawowych warunków prowadzenia działalności agencji zatrudnienia, z którymi ustawodawca wiąże bezwzględny skutek w postaci wykreślenia podmiotu prowadzącego agencję zatrudnienia z rejestru (art. 18m pkt 5 ustawy). Odnosząc się jeszcze do zarzutów skargi Sąd stwierdza, że wobec dokonanych przez organy ustaleń, podniesione w skardze zarzuty należało ocenić jako bezzasadne. Zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy był w ocenie Sądu wystarczający do wydania orzeczenia w sprawie, zaś wydane przez organ decyzje, w tym zwłaszcza decyzja organu odwoławczego odpowiadają wymogom art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wskazanie jakie przepisy zostały przez agencję naruszone. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do uwzględnienia skargi w pozostałym zakresie, czego konsekwencją jest jej oddalenie w pozostałej części na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.