III SA/Gd 525/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Dowódcy [...] Flotylli Okrętów [...] z dnia 27 kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia dodatkowego urlopu wypoczynkowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dowódcy [...] Flotylli Okrętów [...] na rzecz skarżącego J. K. 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W dniu 20 października 2016 r. plut. J. K. wystąpił z wnioskiem o udzielenie dodatkowego urlopu wypoczynkowego z tytułu wypływania w ciągu roku 60 dni w składzie etatowych załóg okrętów. Decyzją nr [...] z dnia 11 stycznia 2017 r. Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. 2016, poz. 1726, dalej jako "ustawa") w związku z § 8 pkt 1 lit c oraz § 2 rozporządzenia Ministra Obrony narodowej z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie urlopów żołnierzy zawodowych (Dz. U. 2014 r., poz. 1503 ze zm., dalej jako "rozporządzenie") odmówił udzielenia wnioskodawcy dodatkowego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 10 dni roboczych. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z § 8 pkt 1 lit c rozporządzenia urlop ten przysługuje członkom etatowych załóg trałowców, ścigaczy okrętów podwodnych, kutrów rakietowych i okrętów zwalczania okrętów podwodnych jeżeli wychodzili na tych okrętach w morze co najmniej 60 dni w ciągu roku. Okręt ORP "Gen. T. K." zgodnie z Rozkazem Dowódcy Flotylli Okrętów nr [...] z dnia 8 kwietnia 2016 r. w sprawie podziału jednostek podziału jednostek pływających Marynarki Wojennej na rangi został zaś sklasyfikowany jako fregata rakietowa, a nie okręt zwalczania okrętów podwodnych. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. K. wskazując, iż jako członek załogi okrętu ORP T. K. wychodził na tym okręcie w morze przez okres nie mniejszy niż 60 dni. W jego ocenie wskazanie przez organ, że okręt ten jest fregatą rakietową, a nie okrętem zwalczania okrętów podwodnych nie było wystarczające do podjęcia przez organ decyzji o odmowie udzielenia żołnierzowi urlopu. Zdaniem wnioskującego o urlop, organ dokonał błędnej interpretacji art. 62 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 8 pkt 1 lit c rozporządzenia poprzez przyjęcie, że decydujące dla uprawnień żołnierza jest sklasyfikowanie jednostki pływającej, a nie przeznaczenie i główne zadanie okrętu, które wpływają na szczególne właściwości zajmowanego stanowiska służbowego. Głównym zadaniem fregaty rakietowej ORP Kościuszko jest zaś faktycznie poszukiwanie i zwalczanie okrętów podwodnych. Załoga jest nieustannie szkolona do wypełniania tego zadania, a okręt posiada silne uzbrojenie przeciw okrętom podwodnym. Strona powołała także podawane do publicznej wiadomości informacje o misjach szkoleniach ćwiczeniach i manewrach, w których uczestniczyła jednostka ORP K., a które były przeprowadzane w celu doskonalenia techniki zwalczania okrętów podwodnych. Decyzją nr [...] z dnia 27 kwietnia 2017 r. Dowódca 3 Flotylli Okrętów, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 w całości uchylił decyzję nr [...] dowódcy Jednostki Wojskowej [...] z dnia 11 stycznia 2017 r. i umorzył postępowanie w sprawie. Organ wskazał, że nie zgadza się z wnioskiem przedstawionym w odwołaniu tj., że okręt na którym wnioskodawca pełni służbę wykonuje zadania związane ze zwalczaniem okrętów podwodnych. Bezspornym jest, że okręt wchodził w skład Dywizjonu Okrętów Zwalczania Okrętów Podwodnych, ale jak wskazał sam odwołujący - dywizjon ten uległ przekształceniu w Dywizjon Okrętów Bojowych i tym samym zmianie uległ etat jednostki. Wnioskowany przez odwołującego się urlop został przewidziany przez pracodawcę, jako swego rodzaju rekompensata za szczególne warunki służby na okrętach zwalczania okrętów podwodnych. Organ podkreślił, że o szczególnych warunkach służby nie decydują materiały prasowe. Wskazał, że załączone materiały albo odnoszą się do konkretnych ćwiczeń (podczas których w sposób wybiórczy realizowane są określone cele szkoleniowe), albo przytacza się fragmenty tych artykułów, gdy np. w ich treści zawarte są zdania wskazujące na odmienne główne przeznaczenie tego typu okrętów. Nie bez znaczenia jest też to, że jednostki pływające MW działają w środowisku morskim, gdzie mogą stać się celem ataku zarówno z powietrza, z wody, jak i spod wody i wszystkie one są wyposażone w systemy umożliwiające im przetrwanie czy też obronę przed tymi zagrożeniami, szczególnie atakami okrętów podwodnych, co jeszcze nie czyni z nich okrętów zwalczania okrętów podwodnych. Organ odwoławczy stwierdził, że obowiązujące przepisy prawa tj. ustawa o służbie zawodowej żołnierzy zawodowych ani też akty wykonawcze do niej, regulujące proces udzielania żołnierzom urlopu – wypoczynkowego, dodatkowego urlopu wypoczynkowego, urlopu szkoleniowego, czy jak w tym przypadku urlopu, z uwagi na szczególne warunki służby – nie przewidują jego udzielania bądź przyznawania uprawnienia w drodze decyzji administracyjnej. Organ stwierdził zatem bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego organu I instancji. Z uwagi na przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania w sposób naruszający zasady postępowania administracyjnego, organ II instancji postanowił o uchyleniu przedmiotowej decyzji w całości w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i umorzeniu postępowania w sprawie. Skargę do Sądu wniósł J.K. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. rażące naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 10 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez przedstawianie przez organ twierdzeń sprzecznych ze stanem faktycznym, m.in. przejawiających się w twierdzeniu, że wszystkie jednostki pływające Marynarki Wojennej wyposażone są w systemy umożliwiające im przetrwanie czy też obronę przed atakami okrętów podwodnych, art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego do załatwienia sprawy oraz wydanie decyzji z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co narusza zasady prowadzenia postępowania administracyjnego wynikające z art. 8 i art. 11 k.p.a. i powoduje wadliwość decyzji, 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu ani podstawy faktycznej, ani podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak również naruszenie art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zaniechanie wskazania podstawy prawnej wydania decyzji. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, w zw. z § 6 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie urlopów żołnierzy zawodowych, co prowadzi do błędnego przyjęcia, że w sprawie nie było podstaw do wydania decyzji przez organ I instancji i do wadliwego umorzenia postępowania administracyjnego, 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez nieprawidłową interpretację art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 8 ust. 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 27 sierpnia 2014r. w sprawie urlopów żołnierzy zawodowych poprzez przyjęcie, że decydujące dla uprawnień żołnierza jest sklasyfikowanie jednostki pływającej, a nie przeznaczenie i główne zadanie okrętu. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał swoje stanowisko, że z uwagi na szczególne warunki służby, którą pełnił na okręcie ORP K. powinien być mu udzielony dodatkowy urlop. W sprawie nie przeprowadzono żadnego postępowania dowodowego, a uzasadnienie decyzji w części odnoszącej się do odmówienia okrętowi statusu okrętu ZOP opiera się jedynie na argumencie natury organizacyjno-historycznej (przekształcenie Dywizjonu) oraz powołuje się na wyposażenie wszystkich jednostek pływających, co nie jest w ocenie skarżącego zgodne z prawdą, ponieważ cały szereg jednostek pływających nie posiada wyposażenia do wykrywania i zwalczania okrętów podwodnych ani do obrony przed nimi. Systemy do wykrywania i zwalczania okrętów podwodnych posiadają bowiem tylko 3 okręty ORP Ka., ORP Ko. i ORP [..]. Skarżący wskazał, że tylko te 3 okręty wchodziły w skład Dywizjonu Okrętów Zwalczania Okręgów Podwodnych (ZOP). W skład tego dywizjonu nie wchodziły niegdyś żadne inne okręty. Dywizjon ZOP został zlikwidowany w 2010 r., a wszystkie okręty wchodzące w jego skład, wraz z okrętami z innego, zlikwidowanego wówczas Dywizjonu Okrętów Rakietowych tworzą w dniu dzisiejszym Dywizjon Okrętów Bojowych. Organ odwoławczy podnosił, że w związku ze zmianą Dywizjonu zmianie uległ etat jednostki – nie wskazał natomiast na żadne okoliczności, które mogłyby wpłynąć na zmianę zadać realizowanych przez okręty dawnego Dywizjonu Zwalczania Okrętów Podwodnych – co ewentualnie mogło wpłynąć na warunki pełnienia służy na tym okręcie. W ocenie skarżącego organ w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego pomimo braku zmiany wyposażenia, oraz pomimo braku zmiany pełnionych zadań – jeden okręt (ORP Kaszub) wciąż posiada status ZOP, a dwa pozostałe okręty (ORP Kościuszko i ORP Pułaski) w tych samych warunkach – czyli pomimo braku zmiany wyposażenia oraz pomimo braku zmiany pełnionych zadań, status ten utraciły. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. 2016, poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma wyjaśnienie, czy w sprawie odmowy udzielenia żołnierzowi zawodowemu dodatkowego urlopu wypoczynkowego z tytułu pełnienia służby w szczególnych warunkach wymagane jest wydanie decyzji administracyjnej. Art. 62 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U.2016.1726 t.j.), zwanej dalej ustawą, zawiera szereg regulacji określających przesłanki i zasady udzielania żołnierzowi zawodowemu urlopu dodatkowego. Ustęp 3 tego artykułu stanowi, że żołnierz zawodowy, jeżeli jest to uzasadnione szczególnymi właściwościami zajmowanego stanowiska służbowego, otrzymuje dodatkowy urlop wypoczynkowy w wymiarze do piętnastu dni roboczych rocznie. Zgodnie z art. 62 ust. 10 ustawy dowódca jednostki wojskowej, w której żołnierz zawodowy zajmuje stanowisko służbowe, udziela żołnierzowi urlopu wypoczynkowego i dodatkowego urlopu wypoczynkowego, przysługującego w danym roku kalendarzowym, na podstawie planu urlopów. Zatem w sytuacji niekwestionowania przez dowódcę prawa żołnierza do urlopu dodatkowego formą jego udzielenia jest jego uwzględnienie w planie urlopów. Ustalenie w jaki sposób powinna zostać dokonana odmowa żądania żołnierza dotyczące udzielenia mu urlopu dodatkowego wymaga przywołania regulacji konstytucyjnych. Prawo do sądu zostało przede wszystkim wyrażone w art. 45 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd". Z art. 77 ust. 2 Konstytucji wynika natomiast, że "Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw". Realizacji konstytucyjnego prawa do sądu w odniesieniu do żołnierzy zawodowych dotyczy art. 8 ust. 1 ustawy, który stanowi, że od decyzji wydanych przez właściwe organy w sprawach określonych w ustawie żołnierz może wnieść odwołanie do organu wyższego stopnia, na zasadach określonych w k.p.a. i z zastrzeżeniem ust. 2, skargę do właściwego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w p.p.s.a. Przewidziane w ustępie 2 art. 8 wyjątki od zasady zaskarżalności decyzji do sądu administracyjnego dotyczą: 1) wyznaczenia, przeniesienia i zwolnienia ze stanowiska służbowego oraz przeniesienia do rezerwy kadrowej lub do dyspozycji; 2) mianowania na stopień wojskowy; 3) przeniesienia do innego korpusu osobowego lub do innej grupy osobowej; 4) skierowania do wykonywania zadań służbowych poza jednostką wojskową. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy ilekroć mowa w niej o decyzji - należy przez to rozumieć również rozkaz personalny. Decyzje i rozkazy personalne wydaje się w formie indywidualnej lub zbiorowej. W przypadku sporządzenia decyzji lub rozkazu personalnego w formie zbiorowej, wyciąg z tej decyzji lub rozkazu jest z nimi równoznaczny. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 lipca 2012r.. sygn. akt SK 31/10 przeanalizował dotychczasowe orzecznictwo dotyczące dopuszczalnego ograniczenia prawa do sądu wobec żołnierzy zawodowych i wskazał w uzasadnieniu na odróżnienie spraw podległości służbowej - należących do sfery wewnętrznej administracji wojskowej, od spraw "ze stosunku służbowego", w których żołnierz dochodzący swoich praw występuje jako podmiot praw i obowiązków jakie przysługują mu "w ramach stosunku służbowego". Wyłącznie spory "ze stosunków służbowych" objęte są konstytucyjnym prawem do sądu. Trybunał Konstytucyjny podtrzymał swe stanowisko co do możliwości ograniczenia prawa do sądu żołnierza zawodowego w sprawach związanych z zapewnieniem możliwości realizacji przez Siły Zbrojne zadań i celów określonych w art. 26 Konstytucji, tj. ochrony niepodległości państwa i niepodzielności jego terytorium oraz zapewnienie bezpieczeństwa i nienaruszalności jego granic. Ograniczenia dostępu do sądu żołnierza zawodowego w tym zakresie spełniają wymóg niezbędności. Jak wskazał Trybunał nie byłoby możliwe pogodzenie spójnego i sprawnego działania Sił Zbrojnych z pełną kontrolą sądową nad decyzjami przełożonych dotyczącymi spraw ze stosunku służbowego żołnierzy zawodowych. Ustawowe ograniczenie prawa do sądu, określonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji następuje więc ze względu na przesłankę bezpieczeństwa państwa, zawartą w art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz zgodnie z wyrażoną w tym przepisie Konstytucji zasadą proporcjonalności. Akceptując w pełni powyższe stanowisko należy stwierdzić, że uprawnienie żołnierza zawodowego do tego, by udzielono mu urlopu wypoczynkowego w związku ze szczególnymi właściwościami zajmowanego stanowiska służbowego uzależnione jest od ściśle określonych przesłanek – sprecyzowanych w § 8 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie urlopów żołnierzy zawodowych (Dz.U.2014.1503 ze zm. ) zwanego dalej rozporządzeniem. Przepis § 8 pkt 1 lit. c rozporządzenia stanowi, że dodatkowego urlopu wypoczynkowego, o którym mowa w art. 62 ust. 3 ustawy, udziela się corocznie w wymiarze dziesięciu dni roboczych żołnierzom zawodowym, wchodzącym w skład etatowych załóg trałowców, ścigaczy okrętów podwodnych, kutrów rakietowych i okrętów zwalczania okrętów podwodnych, jeżeli wychodzili na tych okrętach w morze co najmniej 60 dni w ciągu roku. Zdaniem sądu w składzie rozpoznającym sprawę taka konstrukcja uprawnienia żołnierza zawodowego do dodatkowego urlopu wypoczynkowego, związana ze ściśle określonymi przesłankami, przy uwzględnieniu wyłącznej decyzji dowódcy co do terminu udzielenia urlopu wskazuje na to, że mamy do czynienia w tym przypadku ze sprawą "ze stosunku służbowego" w odniesieniu do której brak podstaw, by konstytucyjne prawo do sądu uległo ograniczeniu. Skoro tak i skoro z woli ustawodawcy prawo do sądu realizuje się w odniesieniu do żołnierzy zawodowych w drodze skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną wydawaną w sprawach ze stosunku służbowego, to uznać należało, że odmowa udzielenia skarżącemu urlopu dodatkowego, o którym mowa w art. 62 ust. 3 ustawy powinno zostać dokonane w drodze decyzji rozkazu personalnego – decyzji administracyjnej, która po wyczerpaniu drogi odwoławczej podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Z tego już powodu uznać należało zaskarżoną decyzję za wadliwą, gdyż narusza ona art. 105 § 1 k.p.a. bezpodstawnie uznając postępowanie w sprawie udzielenia skarżącemu urlopu dodatkowego za bezprzedmiotowe. Dostrzec należy jednakże, że zaskarżona decyzja zawiera ocenę merytoryczną żądania skarżącego, wskazując, że nie spełnia on przesłanek określonych w § 8 pkt 1 lit. c rozporządzenia, bowiem okręt na którym pełni służbę nie należy do okrętów zwalczania okrętów podwodnych. Przedstawiona w tym zakresie przez organ argumentacja nie jest trafna. Odnosi się ona do "Podziału jednostek pływających na rangi", w ramach którego okręt na którym skarżący pełni służbę został zaliczony do "Zasadniczych nawodnych okrętów bojowych". Zdaniem sądu przesłanką udzielenia żołnierzowi urlopu dodatkowego na podstawie analizowanych przepisów musi być rzeczywista funkcjonalność jednostki na której pełni on służbę, a nie nazwa grupy, do której dany okręt został zaliczony. Urlop dodatkowy stanowi bowiem swoistą rekompensatę za trudne warunki służby, związane ze specyficzną funkcją okrętu. Podkreślić należy, że bezspornie ORP Ko. należał w przeszłości do Dywizjonu Zwalczania Okrętów Podwodnych, a z przedstawionych przez skarżącego materiałów wynika, że jego funkcjonalność w tym zakresie uległa zmianie. Odmowę udzielenia urlopu dodatkowego mogłoby zatem uzasadniać jedynie stwierdzenie przeciwne, to znaczy, że ORP "Ko." w okresie istotnym dla uprawnienia skarżącego do urlopu dodatkowego przestał pełnić rzeczywistą funkcję okrętu zwalczania okrętów podwodnych lub gdyby okres służby morskiej skarżącego na tym okręcie nie przekraczał 60 dni. W tym stanie sprawy sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku. Organ administracji ponownie rozpatrując sprawę uwzględni powyższą ocenę prawną.