III SA/Gd 527/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2014 r. sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji oddala skargę. Decyzją z dnia 19 września 2013 r. Prezydent Miasta skierował M. Ł. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o duchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 1137, ze zm.) w związku z przekroczeniem 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W orzeczeniu określono również, że nie poddanie się sprawdzeniu kwalifikacji w wyznaczonym terminie do dnia 20 grudnia 2013 r. spowoduje wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami. W złożonym od powyżej decyzji odwołaniu M. Ł. wskazał na przyczyny, które w jego ocenie, spowodowały nieprawidłowe naliczenie punktów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 9 kwietnia 2014 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w części określającej termin poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, zaś w pozostałej części decyzja została utrzymana w mocy jako zgodna z prawem. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 114 ust. 1 pkt 1b i art. 130 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2011 r., nr 30, poz. 151 ze zm.) oraz § 7 i 8 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 488). Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, że w przypadku wpłynięcia do organu wniosku komendanta wojewódzkiego policji o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, który przekroczył 24 punkty karne, organ jest takim wnioskiem związany. Wniosek powoduje konieczność wydania decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Organ nie ma uprawnień do samodzielnego badania prawidłowości wpisów w zakresie ilości punktów karnych kierowcy. W przedmiotowej sprawie wniosek o skierowanie M. Ł. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji sporządzony przez Komendanta Wojewódzkiego Policji wpłynął do organu w dniu 18 czerwca 2013 r. Z wniosku tego zaś wynika, że za naruszenia przepisów ruchu drogowego popełnione: 16 stycznia 2012 r., 8 maja 2012 r., 30 października 2012 r., 10 listopada 2012 r. i 26 grudnia 2012 r. odwołujący się otrzymał w sumie 25 punktów karnych. Dodatkowo w piśmie z dnia 30 sierpnia 2013 r. komendant wyjaśnił, że wniosek został sporządzony na podstawie wpisów ostatecznych, dotyczących sześciu wykroczeń popełnionych w 2012 r. za które M. Ł. został ukarany mandatami kredytowymi i zaocznymi. Wszystkie mandaty są prawomocne, a przypisana im liczna 25 punktów karnych jest prawidłowa. Częściowe uchylenie decyzji nie było spowodowane uwzględnieniem zarzutów odwołania lecz wskazaniem, że art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym nie przyznaje organowi uprawnienia do decydowania, w jakim czasie dana osoba zobowiązana jest się poddać egzaminowi. Bez wyraźnego umocowania wynikającego z ustawy organ nie może więc decydować o terminie wykonania obowiązku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. Ł. wniósł o uchylenie ww. decyzji w części, w której utrzymała w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 19 września 2013 r. Skarżący zakwestionował poczynione w sprawie ustalenie o przekroczeniu 24 punktów karnych, co czyni bezpodstawnym zastosowanie w sprawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem, aby Prezydent Miasta był związany stanowiskiem Policji w zakresie liczby punktów za wykroczenia. W szczególności, że organ I instancji uczestniczył w bezpodstawnym obciążeniu skarżącego odpowiedzialnością z tytułu wykroczenia, które rzekomo popełnił. Przekroczenie liczby punktów zostało ustalone na podstawie pomiarów, które są nieważne, gdyż zostały wykonane przez straże miejskie lub gminne wbrew przepisom prawa, tj. w sytuacji braku posiadania uprawnienia do przeprowadzenia kontroli stacjonarnym radarem. Skarżący podkreślił, że dotyczy to w szczególności zdarzenia z dnia 10 listopada 2012 r. N. W postępowaniu w sprawie o to wykroczenie nie było możliwości rozpoznania kierowcy na zdjęciu, a spółka będąca właścicielem pojazdu odmówiła wskazania, komu powierzyła pojazd. Skarżący wyraził w tej sytuacji zgodę na ukaranie go mandatem karnym kredytowym wykonując funkcję komplementariusza spółki. Z niewyjaśnionych powodów Straż Gminna prowadziła dalsze czynności w sprawie i w dniu 15 kwietnia 2013 r., poinformowała skarżącego, że na podstawie wizerunku twarzy uzyskanego z Urzędu Miasta ustalono, że to skarżący był osobą kierującą pojazdem i sprawcą wykroczenia drogowego. Powyższe postępowanie wprowadziło go w błąd i z uwagi na dużą intensywność zajęć zawodowych w tamtym czasie, bez sprawdzenia zasadności twierdzeń Straży Gminnej N., skarżący podpisał sugerowane przez nią oświadczenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego dokonana w oparciu o w/w kryteria prowadzi do wniosku, że skarga jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowił przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), zwanej dalej jako "ustawa". Należy tu wskazać, że w świetle przepisu art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2014 r., poz. 600) w stosunku do osób, które dopuściły się naruszeń przepisów ruchu drogowego przed dniem 4 stycznia 2016 r. i naruszenia te skutkowały przekroczeniem liczby 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, a w przypadku kierowców, którzy dopuścili się tych naruszeń w okresie jednego roku od wydania po raz pierwszy prawa jazdy - liczby 20 punktów, stosuje się tryb postępowania oraz skutki według stanu prawnego na dzień popełnienia naruszenia powodującego przekroczenie dopuszczalnej liczby punktów. W tym celu Policja może przetwarzać dane zgromadzone w trybie art. 130 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. Przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy stanowi, że kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienia do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych zgodnie z art. 130 ust. 1. Natomiast zgodnie z art. 130 ust. 1 ustawy - Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią ilość punktów w skali od 1 do 10. W oparciu o delegację zawartą w art. 130 ust. 4 ustawy Minister Spraw Wewnętrznych wydał w dniu 25 kwietnia 2012 r. rozporządzenie w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. 2012 r., poz. 488). Stosownie do § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia komendant wojewódzki Policji występuje do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazdy, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Wniosek sporządza się na podstawie wpisów ostatecznych stosując formularz, którego treść została normatywnie określona (załącznik nr 7 do rozporządzenia). Zgodnie z § 4 ust. 1 tego rozporządzenia wpisu ostatecznego do ewidencji dokonuje się, jeżeli naruszenie zostało stwierdzone prawomocnym wyrokiem sądu, postanowieniem sądu o warunkowym umorzeniu postępowania, mandatem karnym albo orzeczeniem dyscyplinarnym w sprawie o naruszenie rozpatrywane w postępowaniu dyscyplinarnym. Jak wynika z poczynionych w sprawie ustaleń skarżący w dniach: 16 stycznia 2012 r., 8 maja 2012 r. (dwukrotnie), 30 października 2012 r., 10 listopada 2012 r. i 26 grudnia 2012 r. dokonał sześciu naruszeń przepisów ruchu drogowego, za które łącznie otrzymał 25 punktów karnych. I co jest ważne, wszystkie otrzymane przez niego mandaty są prawomocne. Ewidencja, o której mowa w art.130 ust.1 ustawy jest swego rodzaju rejestrem (wykazem), w którym wpisów dokonuje wyłącznie uprawniony do tego organ Policji. Organ ten ma również kompetencję do usuwania punktów karnych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 sierpnia 2013 r. w sprawie I OSK 503/12, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www. nsa.gov.pl, w sytuacji w której danemu podmiotowi zostało przyznane prawo do prowadzenia określonej ewidencji, rejestru czy innego wykazu, ten podmiot jest odpowiedzialny za prawidłowe jego prowadzenie i zgodność z prawem dokonywanych wpisów. Zgodnie też z jednolitą judykaturą przywołaną w tym wyroku, wpis do ewidencji stanowi czynność materialnoprawną i w przypadkach spornych jedynie sąd administracyjny może stwierdzić nieprawidłowość dokonanego wpisu. Dlatego inny organ administracyjny, w toku prowadzonego przez siebie postępowania, takich kompetencji nie posiada i jest związany treścią danych zawartych w ewidencji. Z taką też sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organ, wydając na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji (w razie przekroczenia 24 punktów karnych za przekroczenie przepisów ruchu drogowego), decyzję o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, nie ma uprawnienia do badania prawidłowości orzeczenia, w związku z którym naliczone zostały określonemu kierowcy punkty karne. Takich uprawnień nie ma również samorządowe kolegium odwoławcze, działające jako organ odwoławczy od decyzji wydawanych w tych sprawach. Ani więc starosta, ani samorządowe kolegium odwoławcze, prowadząc toczące się przed nimi postępowania, nie mają kompetencji do samodzielnego ustalania ilości punktów naliczonych kierowcy ze względu na naruszenie przepisów ruchu drogowego. Organy te tym samym, w myśl art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy wiąże wniosek komendanta Policji o skierowanie danego kierowcy na egzamin sprawdzający kwalifikacje, jeśli w ewidencji wykazane jest, że kierowcy temu przyznano ponad 24 punkty karne. Słusznie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 33/2010, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www. nsa.gov.pl), że skoro ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzi komendant wojewódzki Policji i organ ten dokonuje wpisów do ewidencji, przy czym wpisy ostateczne są dokonywane na podstawie prawomocnych wyroków, mandatów i orzeczeń, które tylko w odrębnym postępowaniu mogą zostać uchylone, to starosta (prezydent miasta, burmistrz) kierując na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji jest związany wnioskiem w tym sensie, że nie ma uprawnień do badania prawidłowości wpisów w zakresie ilości punktów karnych ani też badania, czy kierowca, którego wniosek dotyczy, faktycznie dopuścił się wykroczenia drogowego. Stanowisko to należy w pełni podzielić. W konsekwencji przedstawiona przez skarżącego argumentacja zawarta w skardze, a wcześniej we wniesionym odwołaniu, nie może odnieść skutku. Nie ma też istotnego znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia. Tak więc postępowanie o skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji odbywa się w trybie art. 114 ust. 1 ustawy i jest ono uwarunkowane uzyskaniem 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, zaś przesłanką do wszczęcia postępowania jest wystąpienie komendanta wojewódzkiego Policji ze stosownym wnioskiem. Taki też wniosek z dnia 13 czerwca 2013 r. został przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w niniejszej sprawie złożony. Przy czym jak wynika z dokonanych już rozważań, organy prowadzące postępowanie w sprawie, nie miały kompetencji do samodzielnego ustalania ilości punktów. Organy te, tym samym wiązał wniosek komendanta Policji o skierowanie kierowcy na egzamin sprawdzający kwalifikacje. W tym też sensie zapadłe rozstrzygnięcie ma charakter decyzji związanej, organ bowiem jest zobligowany wydać stosowne rozstrzygnięcie z uwagi na treść danych zawartych w dokumencie urzędowym (sformalizowanej informacji pochodzącej od komendanta wojewódzkiego Policji). Trafnie więc organ odwoławczy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał na charakter związany zapadłej decyzji i na związany z tym brak możliwości wyboru co do skierowania na kontrolne badanie lub odstąpienia od niego. Zestawiając dokonane rozważania z realiami rozpatrywanej sprawy należy uznać, że zarzuty skarżącego nie mogą być wzięte pod uwagę w niniejszym postępowaniu, gdyż dotyczą prawidłowości naliczania punktów karnych (w ocenie skarżącego nieprawidłowości te uniemożliwiają uznanie, że zostały przekroczone 24 punkty karne). Kwestia ta była przedmiotem odrębnego postępowania w sprawie nałożenia mandatów karnych i wykracza poza zakres niniejszego postępowania sądowo-administracyjnego, którego przedmiotem jest ocena legalności postępowania w sprawie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami. W ocenie Sądu, postępowanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeprowadziło zgodnie z prawem. Organ administracji publicznej w świetle zasady legalizmu wyrażonej w art. 6 k.p.a. obowiązany jest działać zgodnie z prawem i w sytuacji przekroczenia 24 punktów za naruszenie przepisów o ruchu drogowym zobligowany był - w następstwie wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji - skierować skarżącego na sprawdzenie kwalifikacji. Ponadto organ odwoławczy w toku kontroli instancyjnej rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta prawidłowo zweryfikował decyzję organu I instancji uchylając ją w części dotyczącej terminu poddania się sprawdzeniu kwalifikacji i utrzymując w pozostałym zakresie. Brzmienie przepisu art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy upoważnia bowiem organ orzekający jedynie do skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. W przepisie tym nie przewidziano natomiast uprawnienia do określenia terminu do złożenia egzaminu sprawdzającego kwalifikacje. Oznacza to, że bez wyraźnego umocowania ustawowego organ nie może decydować o terminie wykonania nałożonego przez siebie obowiązku. Stanowisko to zostało ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Reasumpcja powyższych rozważań prowadzi do wskazania, że organy orzekające w sprawie, której przedmiotem było sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami nie naruszyły prawa. Mają powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami o oddaleniu skargi.