III SA/Gd 529/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie : Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, , , po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2005 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. P. na decyzję Wojewody z dnia 11 sierpnia 2004r. nr [...] w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego W. P. kwotę 240/dwieście czterdzieści/ złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Decyzją z dnia 30 czerwca 2004 r. nr [...] Starosta odmówił przyznania W. P. świadczenia przedemerytalnego. W uzasadnieniu organ podał, iż w dniu 19 listopada 2002 r. W.P. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotny z prawem do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 27 listopada 2002 r., dokumentując wówczas staż pracy w wymiarze 20 lat 9 miesięcy i 4 dni. W dniu 31 maja 2004 r. strona złożyła wniosek o przyznanie świadczenia przedemerytalnego. Wskazując na treść art. 37k ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, organ podał, iż W. P. do dnia rozwiązania stosunku pracy ukończył 54 lata (a nie jak wymaga przepis – 55 lat), a udokumentowany okres uprawniający do emerytury wynosi 33 lata 11 miesięcy i 15 dni, zamiast wymaganego co najmniej 35 letniego okresu uprawniającego do emerytury. Z tych przyczyn, organ odmówił przyznania wnioskowanego przez stronę świadczenia. Od powyższej decyzji odwołanie złożył W. P., kwestionując prawidłowość naliczenia przez organ okresu uprawniającego do emerytury oraz wskazując na rozbieżność w treści samej decyzji. Jak podkreślił odwołujący, organ w uzasadnieniu decyzji raz podał, iż strona legitymuje się tym okresem w wymiarze 20 lat, 9 miesięcy i 4 dni, a następnie stwierdził, że okres ten wynosi 33 lata 11 miesięcy i 15 dni. Nadto odwołujący opisał trudną sytuację materialną, w jakiej się znajduje, wskazując na niemożliwość znalezienia pracy w jego miejscu zamieszkania przez osobę w jego wieku. Rozpatrując niniejsze odwołanie, Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na treść art. 37k ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, który ustanawia materialne przesłanki przyznania świadczenia przedemerytalnego. Nadto, organ przytoczył treść przepisu art. 37l ust. 1 tejże ustawy, zgodnie z którym prawo do świadczenia przedemerytalnego przysługuje osobie, która spełniła warunki do jego nabycia w dniu rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy oraz złożyła stosowny wniosek o przyznanie tegoż świadczenia. Jak podał organ odwoławczy, w dniu rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy (19 listopada 2002 r.) strona spełniła warunki wymagane do nabycia statusu osoby bezrobotnej i zasiłku dla bezrobotnych. Jednakże udokumentowany wówczas okres uprawniający do emerytury wynosił ponad 20 lat. Wniosek o przyznanie świadczenia przedemerytalnego został złożony przez stronę w dniu 31 maja 2004 r. Jak wykazał organ, strona nie spełnia ustawowych przesłanek warunkujących przyznanie wnioskowanego przez nią świadczenia, wynikających z treści art. 37k ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. I tak, do dnia rozwiązania stosunku pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy strona nie ukończyła 55 lat. W tej sytuacji, jak wskazał organ, nawet jeśli przyjąć, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo wyliczył stronie okres uprawniający do emerytury i byłby on dłuższy niż 35 lat, to nadal strona nie uzyskałaby świadczenia przedemerytalnego, gdyż nie spełnia łącznie wszystkich przesłanek warunkujących jego nabycie. Niewystarczające jest bowiem spełnienie tylko niektórych wymogów, gdyż muszą być spełnione wszystkie łącznie. Z tych przyczyn, organ odwoławczy nie przekazał sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, uznając że byłoby to bezcelowe. Na powyższą decyzję skargę wywiódł W. P., zarzucając jej błąd w ustaleniach faktycznych i wnosząc o jej uchylenie. Skarżący podniósł, iż nie wszystkie okresy pracy zostały mu zaliczone do okresu uprawniającego do emerytury. Nadto podał, że przez ponad 15 lat pracował w warunkach szkodliwych i organ w żaden sposób nie uwzględnił tej okoliczności. W piśmie z dnia 27 stycznia 2005 r. skarżący, za pośrednictwem swego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zarówno decyzji organu pierwszej instancji jaki i organu odwoławczego oraz o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu tegoż pisma skarżący podniósł, iż w postępowaniu dotyczącym wydania zaskarżonych decyzji winna zostać rozstrzygnięta kwestia ustalenia skarżącemu prawa do zasiłku przedemerytalnego. Skarżący bowiem w okresie od 15 października 1999 r. do 14 listopada 2000 r. był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotny z prawem do zasiłku dla bezrobotnych. W sytuacji, gdy skarżący był zarejestrowany jako bezrobotny przed dniem 1 stycznia 2002 r. i do dnia 31 grudnia 2001 r. spełniał warunki do nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego w oparciu o art. 37j ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym w tym okresie, świadczenie to winien otrzymywać. Organy administracyjne winny z urzędu informować stronę o przysługujących jej uprawnieniach, a w niniejszym postępowaniu niewątpliwie tego obowiązku nie wypełniły. W ocenie skarżącego, złożony wniosek o świadczenie przedemerytalne należy traktować jako wniosek o zasiłek przedemerytalny, gdyż zgodnie z art. 37l ust. 1 i 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2002 r., prawo do zasiłku przedemerytalnego oraz świadczenia przedemerytalnego przysługuje na wniosek osobie, która w dniu rejestracji w urzędzie pracy posiadała lub spełniała warunki do ich nabycia. Uznać zatem należy, w ocenie skarżącego, iż wniosek o ustalenie tych praw należy traktować alternatywnie. W ostateczności, przyjąć należy, że wniosek o wypłatę zasiłku przedemerytalnego strona złożyła w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji lub w skardze. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, jego "nowy" wniosek o przyznanie zasiłku przedemerytalnego należy traktować jako wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 11 pkt 5 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Odnośnie odmowy przyznania stronie świadczenia przedemerytalnego organ przytoczył argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji. Odnośnie natomiast uprawnienia do zasiłku przedemerytalnego organ podał, iż kwestia ta nie była przedmiotem postępowania przed organami obu instancji, gdyż formalny wniosek o przyznanie tegoż świadczenia złożony został dopiero w treści skargi. Organ odwoławczy nie ma zatem możliwości rozpoznania tej kwestii z pominięciem organu pierwszej instancji, gdyż doszłoby do naruszenia przepisów o właściwości. Wniosek zatem skarżący winien złożyć do właściwego organu, jakim jest Starosta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. Organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów art. 9 k.p.a, art. 37j ust. 1 oraz art. 37l ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 1995 r., nr 1, poz. 1 ze zmianami). Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 9 k.p.a organy administracji publicznej obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W ocenie Sądu, treść tegoż przepisu należy rozumieć szeroko. Oznacza to, między innymi, że w chwili rejestracji organ administracji winien wskazać rejestrującemu możliwość złożenia wniosku o świadczenie, którego perspektywa uzyskania jest realna. Strona bowiem, w oparciu o treść cytowanego przepisu, ma prawo do kompleksowej i wyczerpującej informacji, dotyczącej świadczeń z danego zakresu, w niniejszym przypadku, z zakresy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Mimo zatem braku formalnego wniosku strony o zasiłek przedemerytalny, złożonego w postępowaniu administracyjnym, biorąc pod uwagę dokumenty przedstawiane przez stronę, rzeczą organu było poinformować ją o możliwości złożenia takiego wniosku. W każdym zaś wypadku, organ winien dociekać intencji wnioskodawcy, czego w niniejsze sprawie w ogóle nie uczynił. Podkreślić należy, że przepisy niniejszej ustawy kreują instytucje przeznaczone dla osób najuboższych, często nie znających przysługujących im praw i regulujących je przepisów prawnych. W tej sytuacji, rola organów, zważywszy przepis art. 9 k.p.a, nie może ograniczać się jedynie do biernego rozstrzygania wniosków stron. Rolą organów jest bowiem dołożenie wszelkiej staranności w dociekaniu prawdziwej intencji strony oraz dokonanie oceny prawnej zaoferowanych przez nią dowodów (dokumentów) na tle całokształtu przepisów z danej sfery, zgodnie z jej interesem. Podzielić należy pogląd pełnomocnika skarżącego, iż organy administracji w niniejszym postępowaniu naruszyły swoim działaniem dyspozycję art. 9 k.p.a, między innymi przez to, że nie tylko uniemożliwiły skarżącemu właściwe zgłoszenie żądań w zakresie ustalenia ewentualnych uprawnień do zasiłku przedemerytalnego, ale też zaniechały dociekań jego intencji w tym zakresie. W związku z podniesionymi zarzutami dotyczącymi nie zaliczenia skarżącemu okresów zatrudnienia, organ odwoławczy ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że kwestii tej w ogóle nie oceniał, gdyż prawo do zasiłku przedemerytalnego nie było przedmiotem niniejszego postępowania w braku formalnego wniosku strony w tej mierze. Takie postępowania jest niewątpliwie sprzeczne z dyspozycją art. 9 k.p.a i przesądza o braku rzetelności organów administracji w zakresie prowadzonego postępowania administracyjnego. Przechodząc do rozważań dotyczących podstaw prawnych i przesłanek przyznania świadczenia przedemerytalnego i zasiłku przedemerytalnego wskazać należy na treść art. 37k ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o rejestrację jako bezrobotnego, tj. w dniu 19 listopada 2002 r. (Dz. U. z 2001 r. nr 6, poz. 56 ze zmianami). Przepis ten reguluje podstawy przyznania świadczenia przedemerytalnego oraz zasady określania jego wysokości. Zgodnie z jego treścią świadczenie przedemerytalne przysługuje osobie, spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku, jeżeli: 1) osiągnęła wiek co najmniej 58 lat kobieta i 63 lata mężczyzna i posiada okres uprawniający do emerytury, wynoszący co najmniej 20 lat dla kobiet i 25 lat dla mężczyzn, lub 2) do dnia rozwiązania stosunku pracy lub stosunku służbowego z przyczyn dotyczących zakładu pracy, w którym była zatrudniona przez okres nie krótszy niż 6 miesięcy, ukończyła co najmniej 50 lat kobieta i 55 lat mężczyzna oraz osiągnęła okres uprawniający do emerytury wynoszący co najmniej 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn, lub 3) do dnia rozwiązania stosunku pracy, z przyczyn dotyczących zakładu pracy, w którym była zatrudniona przez okres nie krótszy niż 6 miesięcy, osiągnęła okres uprawniający do emerytury, wynoszący co najmniej 35 lat dla kobiet i 40 lat dla mężczyzn, lub 4) do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego rozwiązanie stosunku pracy, posiada okres uprawniający do emerytury wynoszący co najmniej 34 lata dla kobiet i 39 lat dla mężczyzn, a rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło w związku z niewypłacalnością pracodawcy w rozumieniu ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy. Z kolei, w odniesieniu do prawa do zasiłku przedemerytalnego wyjaśnić należy, iż rozważania dotyczące tegoż prawa odnoszą się do stanu prawnego obowiązującego do dnia 31 grudnia 2001 r. Z dniem 1 stycznia 2002 r. weszła bowiem w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarby Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierający azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno – Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudniania absolwentów szkół (Dz. U. nr 154, poz. 1793). W oparciu o przepisy tej ustawy, w miejsce zasiłku przedemerytalnego i świadczenia przedemerytalnego wprowadzone zostało jedno świadczenie przedemerytalne. Jednakże, na mocy art. 11 ust. 2 tejże ustawy osoby, które przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy i spełniały warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub stypendium, nabywają oraz zachowują do nich prawo na dotychczasowych zasadach (...). I tak, przesłanki przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego reguluje przepis art. 37j ust. 1 cytowanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, zgodnie z którym zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli: 1) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn lub 2) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Stosownie natomiast do treści art. 37l ust. 1 i 2 w/w ustawy prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego przysługuje na wniosek osobie, która w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy lub w okresie pobierania zasiłku lub zasiłku przedemerytalnego posiadała lub spełniła warunki do ich nabycia (...). Zasiłki przedemerytalne i świadczenia przedemerytalne przysługują od następnego dnia po dniu zarejestrowania się uprawnionej osoby w powiatowym urzędzie pracy albo od następnego dnia po dniu złożenia wniosku i dokumentów niezbędnych do ustalenia tych uprawnień. Art. 37j ust. 1 oraz art. 37k ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu określają zatem materialnoprawne przesłanki, których spełnienie uzależnia przyznanie prawa do świadczenia przedemerytalnego lub prawa do zasiłku przedemerytalnego. W obu tych przepisach istnieje też warunek, aby osoba ubiegająca się o jedno z tych świadczeń spełniała określone w ustawie wymagania do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz miała określone okresy zatrudnienia lub okresy uprawniające do emerytury. Natomiast, art. 37l ust. 1 tejże ustawy wiąże nabycie prawa do opisywanych świadczeń z dniem rejestracji lub z okresem pobierania zasiłku dla bezrobotnych. Kluczowe znaczenie ma w przypadku tegoż przepisu użycie przez ustawodawcę słów "posiadała lub spełniała warunki do ich nabycia". Używając tych określeń w czasie przeszłym dokonanym i odsyłając do wniosku złożonego przez osobę, która ubiega się o prawo do zasiłku lub świadczenia przedemerytalnego ustawodawca podkreślił, że decydujące znaczenie ma "posiadanie" lub "spełnienie" ustawowych warunków w dniu rejestracji lub w okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnych – bez względu na czas złożenia wniosku o dane świadczenie. Nie ma zatem znaczenia, że skarżący wniosek o przyznania świadczenia przedemerytalnego złożył w maju 2004 r., a o zasiłek przedemerytalny – jeszcze później, jeśli w dniu rejestracji lub pobierania zasiłku dla bezrobotnych spełniał ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie jednego z opisywanych świadczeń. Bezspornym jest, iż skarżący złożył ostatni wniosek o zarejestrowanie w charakterze bezrobotnego w dniu 19 listopada 2002 r., a zasiłek dla bezrobotnych pobierał w okresie od 27 listopada 2002 r. do 26 listopada 2003 r. Z zaświadczenia Powiatowego Urzędu Pracy w S. z dnia 20 stycznia 2005 r. wynika nadto, że skarżący zarejestrowany został uprzednio w dniu 15 października 1999 r., pobierając zasiłek w okresie od dnia 16 października 1999 r. do 1 września 2000 r. W okresie jednak pobierania zasiłku w latach 1999-2000 kwestia przyznania skarżącemu zasiłku przedemerytalnego w ogóle nie była przedmiotem rozważań organu administracji, w konsekwencji też, nie została wydana decyzja w tym przedmiocie. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2002 r. (opublikowanej w OPS 14/01), iż w sytuacji gdy decyzja administracyjna nie była wydana w braku wniosku zainteresowanego i dlatego przy pierwszej rejestracji rozstrzygnięto jedynie o prawie do zasiłku dla bezrobotnych, to złożony później wniosek o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego podlega rozpatrzeniu jako odrębna nowa sprawa administracyjna w trybie zwykłym. Podkreślić w tym miejscu należy, wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącego, iż "nowy" wniosek skarżącego o przyznanie zasiłku przedemerytalnego nie stanowi w niniejszym stanie faktycznym podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego. Tak byłoby jedynie w sytuacji, gdyby skarżący już w dniu pierwszej rejestracji lub w okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnych spełniał warunki do uzyskania zasiłku przedemerytalnego, lecz odmówiono mu przyznania tegoż świadczenia z powodu trudności z udokumentowaniem okresu uprawniającego do zasiłku lub pracy w szczególnych warunkach. Wówczas, po uzyskaniu stosownych dokumentów, nie ma potrzeby składania nowego wniosku o przyznanie zasiłku przedemerytalnego, a złożony wniosek – winien zostać zakwalifikowany jako wniosek o wznowienie postępowania w trybie art.145 § 1 pkt 5 k.p.a. W niniejszej sprawie decyzja w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego w ogóle nie zapadła, a zatem instytucja wznowienia postępowania nie znajdzie zastosowania. Mając na uwadze powyższe uchybienia organu odwoławczego, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, Sąd uchylił decyzję organu drugiej instancji. Rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy ustali kiedy skarżący był zarejestrowany oraz dokona merytorycznej oceny zaoferowanych przez stronę dokumentów pod kątem rozstrzygnięcia, czy – w dacie rejestracji lub pobierania zasiłku dla bezrobotnych - skarżący spełniał ustawowe przesłanki, umożliwiające przyznanie mu prawa do zasiłku przedemerytalnego. Choć skarżący nie zaoferował żadnych nowych dowodów, to jednak dokumenty znajdujące się w aktach sprawy nie zostały ocenione pod kątem ustalenia uprawnień do zasiłku przedemerytalnego. W każdym przypadku rodzi to konieczność ustosunkowania się przez organ do tych dowodów przy badaniu przesłanek do nabycia przez skarżącego uprawnień do zasiłku przedemerytalnego. Na mocy art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 2 pkt c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zmianami) Sąd zasądził na rzecz skarżącego W. P. kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie Sąd nie określił w wyroku, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, że jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. W niniejszej sprawie decyzja odmawiająca stwierdzenia choroby zawodowej nie podlega wykonaniu, gdyż nie przyznaje ani nie pozbawia żadnego prawa, zatem brak jest podstaw, aby odnosić się do kwestii jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku.