III SA/Gd 530/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: WSA Alina Dominiak (spr.) WSA Elżbieta Kowalik - Grzanka Protokolant St. Sekr. Sąd. Beata Kaczmar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2006 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 3 sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania za osobę bezrobotną 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 23 czerwca 2006r., nr [...] oraz postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 23 czerwca 2006r., nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. M. K. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w G. w dniu 23 lipca 2001 r. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 23 lipca 2001 r. nr [...] uznał M. K. za osobę bezrobotną od dnia 23 lipca 2001 r. i przyznał mu prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 31 lipca 2001 r. Następnie decyzją z dnia 22 stycznia 2002 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] orzekł o utracie przez M. K. zasiłku dla bezrobotnych z dniem 31 stycznia 2002 r. z powodu upływu okresu jego pobierania. Decyzją z dnia 30 listopada 2004 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] orzekł o utracie przez stronę statusu osoby bezrobotnej od dnia 22 listopada 2004 r. na okres 3 miesięcy. W dniu 31 marca 2006 r. M. K. przedłożył w Powiatowym Urzędzie Pracy w G. decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 31 marca 2006 r. o wykreśleniu z dniem 30 marca 2006 r. z ewidencji działalności gospodarczej wpisu dokonanego w dniu 13 marca 1990 r. pod nr ewidencyjnym [...], dotyczącego prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. W tej sytuacji postanowieniem z dnia 23 czerwca 2006 r. nr [...] Prezydent Miasta [...], powołując się m.in. na treść art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 147 k.p.a., wznowił postępowanie administracyjne zakończone własnymi decyzjami z dnia 23.07.2001 r., 22.01.2002 r., 30.11.2004 r. Następnie Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 23 czerwca 2006 r. nr [...], powołując się na treść art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f), art. 23 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 6, poz. 56 ze zm.) oraz art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a) i b) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. nr 99, poz. 1001 ze zm.), orzekł o uchyleniu własnych decyzji z dnia 23.07.2001 r., 22.01.2002 r., 30.11.2004 r., odmówił uznania strony za osobę bezrobotną od dnia 23 lipca 2001 r. oraz odmówił stronie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 31 lipca 2001 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że M. K. nie może być uznany od dnia 23 lipca 2001 r. za osobę bezrobotną, a tym samym nabyć prawa do zasiłku dla bezrobotnych, gdyż z przedłożonej przez niego decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 31 marca 2006 r. wynika, iż od 15 marca 1990 r. prowadził pozarolniczą działalność gospodarczą, którą wyrejestrował z dniem 30 marca 2006 r. W odwołaniu od powyższej decyzji M. K. wskazał, iż faktycznie w dniu 13 marca 1990 r. zarejestrował własną działalność gospodarczą w ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Prezydenta Miasta [...] pod numerem [...], jednakże owej działalności nigdy nie prowadził. Prowadził inną działalność gospodarczą, na dowód czego załączył zaświadczenie z dnia 7 lipca 2006 r. wydane przez Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego [...]., dotyczące prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej w okresie poprzedzającym jego rejestrację jako osoby bezrobotnej. Ponadto podniósł, iż przedmiotowa działalność gospodarcza nigdy nie figurowała w ewidencji prowadzonej przez Pierwszy Urząd Skarbowy, gdyż nie był prowadzona. Wojewoda [...] decyzją z dnia 3 sierpnia 2006 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 lit f) i art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że M. K. został zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w G. jako bezrobotny dnia 23 lipca 2001 r. z prawem do zasiłku dla bezrobotnych. W dniu 31 marca 2006 r. Powiatowy Urząd Pracy w G. powziął wiadomość, iż z dniem 30 marca 2006 r. strona wyrejestrowała w organie ewidencyjnym działalność gospodarczą, którą rozpoczęła w dniu 15 marca 1990 r. Następnie organ wywiódł, że ustawową definicję osoby bezrobotnej zawiera art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, z którego treści wynika, iż podjęcie pozarolniczej działalności i jej formalne niewyrejestrowanie stanowi negatywną przesłankę do uzyskania statusu osoby bezrobotnej. Stan podjęcia takiej działalności i jej niewyrejestrowania do dnia 23 lipca 2001 r. istniał bezsprzecznie w dniu rejestracji, lecz nie był znany organowi, który rozstrzygał o przyznaniu stronie statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych, na które to uprawnienia w istotny sposób rzutowała. Organ wskazał, że tylko w sytuacji, gdyby strona pomimo tego, że miała zarejestrowaną działalność i jej faktycznie nie podjęła, nie prowadzi i przede wszystkim nie zawiesiła, stosownie do treści art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) powołanej ustawy niekonieczne byłoby formalne wyrejestrowanie tej działalności, skoro nie zostałaby faktycznie podjęta od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji. Domniemywa się, że zarejestrowana działalność została podjęta z dniem podanym przez osobę przy wpisie do ewidencji działalności gospodarczej. Domniemanie to może zostać obalone wszystkimi środkami dowodowymi przez osobę zainteresowaną. Takimi środkami dowodowymi są przede wszystkim dokumenty (zaświadczenie z organu prowadzącego ewidencję działalności gospodarczej, ZUS-u, urzędu skarbowego). Ciężar dowodu, iż zarejestrowana działalność gospodarcza nie została podjęta do dnia wyrejestrowania spoczywa na osobie ubiegającej się o uzyskanie statusu osoby bezrobotnej. Podjęcie bowiem takiej działalności choćby na 1 dzień skutkuje niemożliwością posiadania statusu osoby bezrobotnej. Organ wskazał, iż M. K. nie udowodnił, że w okresie od 15.03.1990 r. do 22.11.2004 r. nie podjął działalności gospodarczej zarejestrowanej po numerem [...]. Przedłożone przez niego zaświadczenie wydane przez Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego [...] odnosi się bowiem do Spółki "A", nie zaś do działalności gospodarczej zarejestrowanej po numerem [...]. Brak jest również zaświadczenia z ZUS-u stwierdzającego nie podleganie ubezpieczeniu społecznemu z tytułu owej działalności gospodarczej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. K. podniósł, iż był objęty ubezpieczeniem z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, lecz ubezpieczenie to nie dotyczyło spornej działalności nr [...], tylko innej, którą w tym czasie prowadził. Działalności gospodarczej, na którą powołuje się organ nigdy nie prowadził, a jedynie przez niedopatrzenie nie wyrejestrował jej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W toku postępowania przed Sądem skarżący przedłożył zaświadczenie z dnia 4 października 2006 r. wydane przez Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego [...], z którego treści wynika, iż skarżący nie figuruje w ewidencji podatników prowadzących działalność gospodarczą oraz że nie zgłosił działalności gospodarczej zarejestrowanej na podstawie decyzji nr ewidencyjny [...] z 13.03.1990 r. Ponadto przedłożył pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w G. z dnia 22 września 2006 r. oraz z dnia 11 października 2006 r., z których wynika, iż podlegał ubezpieczeniu społecznemu z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej od 1.01.1992 r. do 31.03.2001 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podstawową kwestią dla rozpoznania niniejszej sprawy jest problematyka związana ze wznowieniem postępowania, a w szczególności trafność zastosowanego w sprawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego" Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, str. 620). Wznowienie postępowania następuje z urzędu z wyjątkiem art. 145 § 1 ust. 4 i art. 145 a lub na żądanie strony. Enumeratywnie wymienione podstawy wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 k.p.a. nakazują organom dokonywanie ich precyzyjnej interpretacji, zwłaszcza, iż wznowienie postępowania jest szczególnym nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych. W sprawie wznowione zostało postępowanie z urzędu postanowieniem z dnia 23 czerwca 2006 r. Jako podstawę prawną wznowienia postępowania Prezydent Miasta [...] wskazał art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. podając w uzasadnieniu, iż skarżący w dniu ponownej rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w G. przedłożył decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 31 marca 2006 r., z której wynika, iż od dnia 15 marca 1990 r. podjął pozarolniczą działalność , którą wyrejestrował z dniem 30 marca 2006 r. Tę okoliczność organ uznał za nową okoliczność faktyczną istniejącą w dniu wydania decyzji, nie znaną organowi , który wydał decyzję ( art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wymaga kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej, nadto te okoliczności i dowody musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla tego organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane. Samo postanowienie o wznowieniu postępowania nie oznacza jeszcze wzruszenia decyzji ostatecznej. O tym, czy można w tym trybie wzruszyć decyzję ostateczną decyduje dalszy etap postępowania, w którym organ winien dokonać szczegółowej analizy podstawy wznowienia. "Ujawniony" warunek owych nowych okoliczności i dowodów należy odnieść do organu a nie strony. Oznacza to, że organ nimi nie dysponował i nie były one mu znane (por. wyrok NSA w Lublinie z 17.05.2000 r., sygn. I SA/Lu 9/00, System Informacji Prawnej Lex nr 51768). W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, okoliczność powołana przez organy nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania, o jakiej mówi art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Należy wywieść z treści tak postanowienia, jak i zaskarżonej decyzji, że organy upatrują "nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi" w prowadzeniu przez skarżącego działalności gospodarczej, o czym świadczy – według organów - fakt braku wykreślenia wpisu działalności gospodarczej, dotyczącego skarżącego, dokonanego pod numerem [...] w dniu 13 marca 1990 r. z ewidencji działalności gospodarczej – aż do dnia 30 marca 2006 r. Podnieść trzeba, że fakt dokonania w dniu 13 marca 1990 r. wpisu do ewidencji działalności gospodarczej dotyczącego M. K. i niewykreślenie tego wpisu do dnia 31 marca 2006 r. winien być znany organowi z urzędu. Ewidencję działalności gospodarczej prowadzi bowiem Prezydent Miasta [...], czyli ten sam organ, który wydawał wszystkie decyzje dotyczące skarżącego – z dnia 23 lipca 2001 r., 22 stycznia 2002 r. oraz z dnia 30 listopada 2004 r., jak też postanowienie o wznowieniu postępowania oraz decyzję z dnia 23 czerwca 2006 r. Nie można w tej sytuacji przyjąć, że wskazywana przez organy w postanowieniu o wznowieniu postępowania administracyjnego oraz w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji "nowa okoliczność nie znana organowi" była faktycznie nowa i temu organowi , który wydał wszystkie trzy decyzje - Prezydentowi Miasta [...] - nieznana. Zachodzi bowiem tożsamość organu – prowadzącego ewidencję działalności gospodarczej i wydającego decyzje o przyznaniu statusu osoby bezrobotnej , prawa do zasiłku, utracie prawa do zasiłku i statusu osoby bezrobotnej. Oczywiste jest, że prowadzeniem ewidencji działalności gospodarczej oraz prowadzeniem spraw dotyczących bezrobotnych zajmują się inne osoby czy jednostki organizacyjne tego samego organu - w tym przypadku Prezydenta Miasta [...], lecz rzeczą tego organu jest takie zorganizowanie pracy, by możliwy był między nimi przepływ informacji. Skoro "nową okolicznością nieznaną organowi" były dane będące w posiadaniu organu, tzn. wynikające z ewidencji działalności gospodarczej, prowadzonej przez ten organ, to nie można przyjąć, że powołana przez organ okoliczność nie była mu znana w czasie wydawania decyzji z dnia 23.07.2001 r., 22.01.2002 r. oraz 30.11.2004r. Nie istnieje w tej sytuacji , wbrew stanowisku organów obu instancji, przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Wobec powyższego wznowienie postępowania jest wadliwe, wadliwe są też decyzje organów obu instancji wydane po wznowieniu postępowania. W tej sytuacji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić zarówno postanowienie o wznowieniu postępowania, jak i wydaną w konsekwencji tego nową decyzję i decyzję odwoławczą. Należy też – niezależnie od powyższego – dodać , że w sprawie niniejszej doszło do naruszenia art. 10 § 1 kpa, który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Decyzja Prezydenta Miasta [...] nosi tę samą datę co postanowienie o wznowieniu postępowania, to jest 23 czerwca 2006 r. Oznacza to, że organ pierwszej instancji nie dał skarżącemu żadnej możliwości ustosunkowania się do zarzutu prowadzenia przezeń działalności gospodarczej w czasie, kiedy zarejestrowany był jako osoba bezrobotna i pobierał zasiłek dla bezrobotnych. Skarżący mógł w istocie swoje stanowisko zaprezentować dopiero w odwołaniu od decyzji i stwierdził wówczas, że nigdy formalnie działalności gospodarczej objętej wpisem do ewidencji działalności gospodarczej z dnia 13 marca 1990 r. nr ew. [...] nie prowadził, dołączając zaświadczenie z Urzędu Skarbowego dotyczące innej swojej działalności oraz wyjaśniając, że otrzymał tylko takie zaświadczenie z Urzędu Skarbowego. Mimo to organ odwoławczy, otrzymawszy odwołanie wraz z aktami administracyjnymi w dniu 24 lipca 2006 r. wydał decyzję w dniu 3 sierpnia 2006 r. nie widząc potrzeby zastosowania choćby art. 136 kpa, jednocześnie w uzasadnieniu swojej decyzji szeroko rozwodząc się na temat domniemania prowadzenia działalności gospodarczej wynikającej z faktu figurowania w ewidencji podmiotów działalności gospodarczej oraz możliwości obalenia przez stronę tego domniemania wszelkimi środkami dowodowymi. Tego rodzaju wywodu nie było w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Ostatecznie organ stwierdził, że strona domniemania tego nie obaliła nie zauważając, że organy nie umożliwiły skarżącemu udowodnienia swoich twierdzeń. W aktach administracyjnych brak dokumentów świadczących o tym, że organy administracji w sprawie niniejszej wezwały skarżącego do zgłoszenia dowodów wskazując okoliczności, której dowód ma dotyczyć. W sprawie niniejszej doszło więc także do naruszenia art. 9 kpa. Nadmienić też należy, że w toku postępowania przez sądem skarżący przedłożył dokumenty przemawiające za jego stanowiskiem w sprawie. Mając na uwadze treść art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana.