III SA/Gd 530/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędzia WSA Janina Guść (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 października 2019 r. w Gdańsku sprawy ze skargi [...] na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w z dnia 24 czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Pismem z dnia 15 marca 2019 r. Burmistrz zwrócił się do Starosty o zmianę wpisu w ewidencji gruntów i budynków dla działki nr [...] położonej w obrębie U. gmina B. poprzez wykreślenie z bazy danych ewidencji gruntów i budynków użytku gruntowego "B" - tereny mieszkaniowe i przywrócenie gruntu rolnego zabudowanego - "Br/RV". Postanowieniem z dnia 29 marca 2019 r. Starosta odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany wpisów w ewidencji gruntów i budynków dotyczących działki numer [...], położonej w obrębie ewidencyjnym U., gmina B. Jako podstawę prawną organ przyjął art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 2096 ze zm.) dalej powoływanej jako "k.p.a." W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że żądanie Burmistrza dotyczące wykreślenia z bazy wpisu użytku gruntowego "B"-tereny mieszkaniowe i przywrócenia gruntu rolnego zabudowanego "Br/RV, było już przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego przez Starostę, które zostało wszczęte na wniosek z dnia 13 marca 2018 r i zostało zakończone ostateczną decyzją z dnia 26 kwietnia 2018 r. o pozostawieniu bez zmian w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Burmistrz nie zgadzając się z decyzją z dnia 26 kwietnia 2018 r., zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia 4 lipca 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 26 kwietnia 2018 r., wskazując w uzasadnieniu, że Burmistrz nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, w którym stronami byli właściciele nieruchomości. Końcowo Starosta przytaczając treść przepisu art. 28 k.p.a. stwierdził, że Burmistrz nie może zostać uznany za stronę postępowania w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków działki, co do której nie posiada interesu prawnego. Dodatkowo organ podkreślił, że wniosek z dnia 15 marca 2019 r. nie wniósł żadnych nowych okoliczności w stosunku do wniosku z dnia 13 marca 2018 r., który był przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją administracyjną. Burmistrz wniósł zażalenie na postanowienie z dnia 29 marca 2019 r. dołączając wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy na lata 1980-1995; wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy - perspektywa 2010 oraz decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w B. nr [...] z dnia 11 września 1991 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Po rozpatrzeniu zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia 24 czerwca 2019 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W podstawie prawnej postanowienia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1, art. 144, art. 28 i art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r. poz. 725 ze zm.) dalej powoływanej jako p.g.k. Według organu odwoławczego zakwestionowane postanowienie zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Burmistrz Miasta jako organ administracji publicznej nie posiada interesu prawnego do skutecznej realizacji złożonego przez siebie wniosku z dnia 15 marca 2019 r. Posiada jedynie interes faktyczny, który nie daje uprawnień do bycia stroną postępowania o wprowadzenie zmiany do bazy ewidencji gruntów i budynków dotyczącej działki, do której nie posiada prawa własności. Organ odwoławczy przytoczył treść przepisów art. 28 k.p.a., art. 61 a § 1 k.p.a., 24 ust. 2a pkt 1, pkt 2 p.g.k oraz wyjaśnił, że ewidencja gruntów i budynków jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne. Interes prawny w postępowaniu ewidencyjnym mają zatem niewątpliwie osoby, które zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa mogą domagać się dokonania wpisu w tym rejestrze. Organ wskazał, że na podstawie uproszczonego wypisu z rejestru gruntów oraz wpisu w dziale II księgi wieczystej nr [...] ustalił właściciela działki nr [...] położonej w obrębie U. gmina B., którym jest K. S. G. Zatem podmiotem władnym do wszczęcia postępowania w sprawie wprowadzenia zmian do bazy ewidencji gruntów i budynków jest K. S.G. a nie wnioskodawca. Ponadto organ stwierdził, że wniosek Burmistrza o wprowadzenie zmiany w bazie ewidencji gruntów i budynków zawiera w swojej treści opis stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, w odniesieniu m.in. do zapisów w nieobowiązujących aktach planowania przestrzennego. Dokumenty przedstawione przez Burmistrza Miasta wskazują bezspornie na inny stan prawny niż ten ujawniony w ewidencji gruntów i budynków. W piśmie tym stwierdzono również, iż dopóki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie nastąpi zmiana, to organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie jest uprawniony do dokonywania w prowadzonej przez siebie bazie danych zmian, które nie odpowiadają ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Burmistrz wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie organu odwoławczego z dnia 24 czerwca 2019 r. wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia. Zaskarżonemu postanowieniu Burmistrz zarzucił naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 2b pkt 2 p.g.k. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy postanowienia Starosty z uwagi na brak interesu strony, który w niniejszej sprawie nie miał miejsca, a to z uwagi na fakt, że skarżący wykazał swój interes prawny do wnoszenia o dokonanie aktualizacji danych ewidencyjnych polegającej na zmianie oznaczenia użytków gruntowych, które to dane zostały uprzednio błędnie wpisane z pominięciem dokumentów urzędowych; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d p.g.k. poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu, który bezzasadnie nie dokonał zmiany informacji zawartych w ewidencji gruntów, w sytuacji, gdy organ ten dowiedział się, że informacje wpisane do ewidencji gruntów są błędne, a całokształt sprawy uzasadniał uchylenie wcześniej dokonanej zmiany; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 2b pkt 2 p.g.k. w zw. z § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019r. poz. 393) poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która nie czyniła zadość obowiązkowi utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie ciągłej aktualności. W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że obszerna argumentacja faktyczno-prawna przeprowadzona przez skarżącą, mająca na celu wykazanie, że treść wpisu została dokonana na podstawie błędnych informacji, z pominięciem wcześniej wydanych dokumentów urzędowych, nie została w żadnym z wcześniejszych postępowań merytorycznie rozpatrzona przez Starostę i [...] Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, którzy wyłącznie odnosili się do okoliczności braku interesu prawnego Gminy B. w zaskarżeniu powyższej zmiany. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z unormowania art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika nadto, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Oceniając zaskarżone postanowienie z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów, Sąd stwierdził należy, że nie narusza ono prawa a podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Podstawę prawną postanowienia stanowił przepis art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie i literaturze przedmiotu zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do takich sytuacji, w których brak jest możliwości wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, a ustalenie tych okoliczności nie wymaga prowadzenia postępowania dowodowego. Właściwe rozumienie art. 61a § 1 k.p.a. oznacza, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w tym trybie jest dopuszczalna w przypadku, gdy brak przymiotu strony u wnioskodawcy jest oczywisty. Przy czym, warunek oczywistości braku przymiotu strony u wnoszącego podanie jest spełniony, jeżeli wynika już z podania o wszczęcie postępowania lub okoliczność ta została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej, np. dotyczących interpretacji przepisów, z których wnoszący podanie wywodzi swoją legitymację procesową (por.m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 330/15, opub. w LEX nr 2206606 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 3484/15, opub. w LEX nr 2100717). Krąg podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o zmianę danych w ewidencji określna norma art. 24 ust. 2a p.g.k., zgodnie z którą informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: przepisów prawa, dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, materiałów zasobu, wykrycia błędnych informacji (pkt 1) oraz na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 (t.j. właścicieli nieruchomości) lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania (pkt 2). Oznacza to, że postępowanie ewidencyjne w celu zmiany (aktualizacji) danych ewidencyjnych może być wszczęte tylko na wniosek oznaczonego kręgu osób wskazanego powyżej. Z przytoczonych przepisów wynika wyłączna legitymacja właściciela nieruchomości nie stanowiącej własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządowej, dla której prowadzona jest księga wieczysta do złożenia wniosku o aktualizację ewidencji gruntów i budynków (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 10 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Go 908/15, WSA w Krakowie z dnia 1 lutego 2018 r. sygn. III SA/Kr 1428/17). Organy słusznie uznały, że wnioskodawca nie należy do kręgu podmiotów posiadających legitymację procesową do złożenia wniosku o zmianę wpisów w ewidencji gruntów i budynków albowiem brak jest przepisu prawa, który przyznawałby skarżącemu takie uprawnienie. Skarżący nie jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Okoliczność te jest oczywista i niekwestionowana przez skarżącego. Nie może on zatem zainicjować takiego postępowania. Wydanie decyzji kończącej postępowanie i oceniającej prawidłowość wniosku o zmianę wpisu jest możliwe jedynie w przypadku złożenia wniosku przez uprawniony podmiot. Oczywistym jest, że w sytuacji braku podstaw do wszczęcia postępowania z uwagi na wynikający z przepisu prawa brak możliwości złożenia wniosku, organ nie może dokonać merytorycznej oceny prawidłowości istniejącego wpisu. Natomiast uprawienie organu do dokonania zmiany wpisu z urzędu jest rozpoznawane w odrębnym postępowaniu. Ewentualne istnienie podstaw do podjęcia przez organ działań w tym zakresie nie znajduje odzwierciedlenia w orzeczeniu rozpatrującym złożony przez dany podmiot wniosek o wszczęcie postępowania i nie może stanowić skutecznego argumentu przemawiającego za negatywną oceną prawidłowości wydanego postanowienia. Wskazać także należy, że wszczęcie postępowania z urzędu jest prawem organu i przepisy k.p.a. nie dają możliwości wyegzekwowania od organu podjęcia czynności w tym zakresie (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 września 2019 r. sygn. II SA/Bk 559/19). Podniesione w skardze zarzuty nie zasługują zatem na uwzględnienie. W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną. Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie postępowania uproszczonego, ponieważ skarga dotyczyła postanowienia. Stosownie do art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a. - sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym może być rozpoznana w trybie uproszczonym, czyli na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.