III SA/Gd 532/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 10 lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta [...] z dnia 23 kwietnia 2019 r. nr [...]. Na mocy decyzji Wójta Gminy N. W. L. z dnia 17 marca 2017 r. (nr[...]) opłata za pobyt I. M. (dalej zwana również "stroną" albo "skarżąca") w Domu Pomocy Społecznej nr 1 w L. (dalej jako "DPS") została ustalona w wysokości 3 124, 66 zł miesięcznie. Określono, że strona będzie ponosiła opłatę w części odpowiadającej 70 % jej miesięcznego dochodu, to jest w wysokości 745, 91 zł, a obowiązkiem zapłaty pozostałej części opłaty obciążono gminę. Decyzją z dnia 23 kwietnia 2019 r. (nr[...]) Wójt Gminy N. W. L. postanowił zmienić z urzędu opisaną wyżej własną decyzję z dnia 17 marca 2017 r., ustalając opłatę za pobyt I. M. w DPS na poziomie miesięcznego kosztu utrzymania w DPS w wysokości 3 651,18 zł miesięcznie (pkt 1 sentencji decyzji). W punkcie 2 postanowiono, że od dnia 1 marca 2019 r. I. M. jako mieszkaniec DPS będzie ponosiła opłatę za pobyt w wysokości 894, 61 zł miesięcznie, to jest w wysokości 70 % kwoty z dochodu własnego. W punkcie 3 postanowiono, że od dnia 1 marca 2019 r. pozostałą cześć opłaty w wysokości 2 756, 57 zł miesięcznie będzie ponosić gmina. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Jako podstawę prawną wydania decyzji wskazano art. 104 i 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a."), art. 54 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 2 i 3, art. 106 ust. 3b i 5, art. 107 ust. 1 i art. 109 ustawy z dnia 12 marca 20014 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm.) oraz Rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. z 2016 r., poz. 1406 ze zm.). Jako powody zmiany decyzji wskazano łącznie: zmianę sytuacji dochodowej strony oraz podwyższenie miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańców w DPS. Organ wskazał, że w dniu 10 kwietnia 2019 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. W. L. wpłynął przeprowadzony z I. M. wywiad środowiskowy z którego wynika, że dochód strony wynosi aktualnie 1 278, 01 zł miesięcznie. Jednocześnie zgodnie z zarządzeniem Starosty [...] z dnia 6 lutego 2019 r., nr [...] miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w DPS od dnia 1 marca 2019 r. podwyższono do kwoty 3651,18 zł miesięczne. W odwołaniu od decyzji strona wskazała, że wysokość jej dochodu zmieniła się dopiero w marcu 2019 r. Tym samym zgodnie z art. 106 ust. 3b ustawy o pomocy społecznej dokonana przez organ zmiana decyzji powinna mieć skutek dopiero od miesiąca następnego, tj. od kwietnia 2019 r. Decyzją z dnia 10 lipca 2019 r. (sygn.[...] ) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jako zgodne z prawem. Organ wskazał, że w sprawie wystąpiły okoliczności uzasadniające zmianę decyzji w oparciu o art. 106 ust. 5 k.p.a., czego nie kwestionuje również strona skarżąca. Niewątpliwie bowiem na mocy zarządzenia Starosty [...] z dnia 6 lutego 2019 r., nr [...] od dnia 1 marca 2019 r. podwyższono średni koszt miesięcznego utrzymania mieszkańca w DPS do kwoty 3 651,18 zł, a z drugiej strony KRUS dokonał począwszy od dnia 1 marca 2019 r. waloryzacji należnego stronie świadczenia. Kolegium podkreśliło przy tym, że organ pierwszej instancji wydając decyzję w dniu 23 kwietnia 2019 r. zmieniającą wysokość opłaty od dnia 1 marca 2019 r. nie wydał decyzji z mocą wsteczną. Decyzja zmieniająca odpłatność za pobyt w DPS od dnia 1 marca 2019 r. nie odnosi się bowiem do okresu przed zaistnieniem okoliczności skutkujących zmianą decyzji pierwotnej. Niezależnie od momentu orzekania przez organ w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji o ustaleniu opłaty w związku ze zmianą średniego miesięcznego kosztu utrzymania, organ ma w tym przypadku obowiązek ustalić nową wysokość opłaty z mocą od miesiąca przypadającego po miesiącu publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym zarządzenia, o którym mowa w art. 60 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Zarządzenie Starosty [...] z dnia 6 lutego nr [...] zostało zaś opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego w dniu 28 lutego 2019 r. Tym samym organ prawidłowo zmienił wysokość odpłatności począwszy od dnia 1 marca 2019 r. I. M. zaskarżyła ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. drodze skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Skarżąca podtrzymała stanowisko, że skoro jej dochód, poprzez waloryzację renty, zmienił się w marcu 2019 r., to zmian wysokości jej osobistej opłaty za pobyt w DPS powinna nastąpić od kwietnia 2019 r. W ocenie skarżącej odrębną natomiast kwestią pozostaje zmiana decyzji z powodu zmiany średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca na mocy wejścia w życie zarządzenia Starosty [...] z dnia 6 lutego 2019 r. nr 8/2019. Skarżąca zgadza się, że decyzja powinna być w tym zakresie zmieniona od marca 2019 r. to jest od miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiło ogłoszenie zarządzenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego. Jednak przy obliczaniu odpłatności skarżącej w wysokości 70 % dochodu, ze skutkiem od marca, nie może być jednak brany pod uwagę dochód z miesiąca marca, ale z miesiąca poprzedniego. Zdaniem skarżącej Kolegium wydaje się zaś nie zauważać różnicy między powyższymi zasadami zmiany decyzji zależnymi od przyczyny dokonywanej zmiany, błędnie uznając terminy tych zmian za tożsame. Skarżąca podkreśliła, że nie odwoływała się zatem od zmiany wysokości opłaty jako takiej, lecz kwestionowała wyłącznie pkt 2 i 3 decyzji organu pierwszej instancji, dotyczące podziału wysokości odpłatności pomiędzy skarżącej i gminy, gdyż kwoty te zostały naliczone niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Admisntiracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2017 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z mocy art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak zakreślonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie skarżąca uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 10 lipca 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Nowa W. L. z dnia 23 kwietnia 2019 r. zmieniającą wysokość odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej Nr 1 w L. w związku ze zmianą wysokości kosztów pobytu oraz zmianą sytuacji dochodowej skarżącej. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji stanowiły regulacje zawarte w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Dla sprawy znaczenie ma również to, że w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z dnia 28 lutego 2019 r. pod pozycją [...] opublikowano zarządzenie nr [...] Starosty [...] z dnia 6 lutego 2019 r. w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania jednego mieszkańca/dziecka w domach pomocy społecznej i placówce opiekuńczo wychowawczej Powiatu [...] w roku kalendarzowym 2019 r. Na mocy § 1 tego zarządzenia średni koszt utrzymania jednego mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej Nr 1 w L. określono w 2019 r. na kwotę 3.651,18 zł. Sporną pomiędzy skarżącą a organami orzekającymi była kwestia temporalna, to znaczy od kiedy skarżącą powinna obciążać wyższa wysokość partycypacji w przedmiotowej opłacie. Organy uznały, że w związku z waloryzacją świadczenia emerytalnego od dnia 1 marca 2019 r. (w świetle decyzji Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego) partycypacja w opłacie winna ulec zmianie od tego dnia. Skarżąca w odwołaniu od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji jak i w skardze wskazywała, że przedmiotowa zmiana winna nastąpić od miesiąca następnego po miesiącu, w którym jej dochody wzrosły, to jest od dnia 1 kwietnia 2019 r. Dokonując wykładni zastosowanych przez organy orzekające przepisów prawa materialnego Sąd uznał, że podzielić należy stanowisko skarżącej. Rozstrzygnięcie powyższego sporu wymaga powiązania ze sobą treści przepisów art. 60 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 4 i art. 61 ust. 2 pkt 1 i pkt 3 ustawy oraz prawidłowego ich odniesienia do stanu faktycznego sprawy. Na wstępie należy przywołać treść art. 60 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. Stosownie zaś do art. 60 ust. 2 pkt 2 ustawy średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu powiatowym - ustala starosta i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku. W myśl art. 60 ust. 4 ustawy ogłoszenie, o którym mowa w ust. 2, stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane. Do tego czasu odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej ustala się na podstawie ogłoszenia z roku poprzedniego. Z art. 61 ust. 2 pkt 1 i pkt 3 ustawy wynika z kolei, że opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. Mając na uwadze cytowane regulacje organy orzekające uznały w sposób zasadny, że publikacja zarządzenia Starosty [...] nr 8/2019 determinowała konieczność ponownego ustalenia wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Istotne w niniejszej sprawie jest jednakże to, że organ orzekając na podstawie art. 60 ust. 4 w zw. z art. 106 ust. 5 ustawy jest każdorazowo zobowiązany do uwzględnienia zmian w zakresie sytuacji dochodowej zobowiązanego, gdyż ustalenie nowej wysokości opłaty z mocą wsteczną od dnia, o którym mowa w art. 60 ust. 4 ustawy, nie może prowadzić do naruszenia przepisu art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy. Art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej stanowi bowiem wprost, że mieszkaniec domu pomocy społecznej opłatę za pobyt w takim domu wnosi maksymalnie w wysokości 70% swojego dochodu. Zgodnie z treścią tego ostatniego przepisu ustawowy obowiązek ponoszenia opłat podlega zatem limitowaniu w zależności od sytuacji dochodowej zobowiązanego. Stanem pożądanym jest stan, w którym organ orzekający w przedmiocie aktualizacji opłaty na podstawie art. 60 ust. 4 w zw. z art. 106 ust. 5 ustawy ma możliwość aby sytuację dochodową zobowiązanego ustalić na dzień, o którym mowa w art. 60 ust. 4 ustawy. Tego typu założenie zapewnia bowiem to, że organ orzekający w przedmiocie aktualizacji wysokości opłaty dostosuje udział mieszkańca i udział gminy w taki sposób aby suma udziałów mieszkańca i gminy w opłacie odpowiadała aktualnej wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania jednego mieszkańca określonej w stosownym zarządzeniu starosty (przy założeniu, że tylko te podmioty partycypują w opłacie). Należy mieć jednakże na względzie, że w pewnych sytuacjach ustalenie "nowej" sytuacji dochodowej zobowiązanego na dzień, o którym mowa w art. 60 ust. 4 ustawy jest utrudnione. W związku z powyższymi uwagami należy stwierdzić, że organy orzekające w rozpatrywanej sprawie obciążone zostały dwoma obowiązkami: - obowiązkiem ustalenia nowej wysokości opłaty (a nie jedynie części obciążającej skarżącego) z mocą od pierwszego dnia miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym nastąpiła publikacja nowej wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej (w realiach sprawy od dnia 1 marca 2019 r, z uwagi na publikację zarządzenia w dniu 28 lutego 2019 r.); - obowiązkiem uwzględnienia zmiany sytuacji dochodowej skarżącej, która zaszła w związku z wydaniem przez Kasę Rolniczego Ubezpieczenie Społecznego decyzji z dnia 10 marca 2019 r. W rozpatrywanej sprawie zmiany decyzji ostatecznej dokonano na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy, który przewiduje, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Nie ulega w ocenie Sądu wątpliwości, że decyzja tego typu ma charakter konstytutywny, jednak może dotyczyć okresu sprzed daty wydania decyzji zmieniającej, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Rozważania organu odwoławczego dotyczące tego zagadnienia są w ocenie Sądu prawidłowe. Brzmienie powyższej regulacji nie przesądza jednakże o tym, z jaką datą powinno się dokonywać zmiany opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w przypadku zmiany "sytuacji dochodowej" strony, to znaczy czy zmiana powinna być dokonana od pierwszego dnia miesiąca, w którym nastąpiła zmiana sytuacji dochodowej (w sprawie od dnia 1 marca 2019 r.), czy też od pierwszego dnia miesiąca następnego. Skoro art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy posługuje się pojęciem "dochód" należy zdaniem Sądu - w celu właściwej wykładni art. 106 ust. 5 tej ustawy - w pierwszej kolejności odwołać się do treści art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten stanowi, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o [...]. Należy zwrócić uwagę, że przy ustalaniu prawa do świadczeń z pomocy społecznej miarodajny jest dochód z miesiąca wcześniejszego niż złożenie wniosku o przyznanie świadczenia. Wydaje się to zasadne z czysto praktycznych względów. Wysokość dochodu z miesiąca wcześniejszego daje możliwość oszacowania realnych dochodów strony, które następnie są brane pod uwagę przy wyliczaniu świadczeń. Taki sposób obliczania dochodu nie pozostawia nadto wątpliwości co do wysokości dochodu za dany miesiąc. Oczywistym jest przy tym, że dochody mogą się zmieniać w ciągu miesiąca w różny sposób. Chociaż nie zostało to wprost wskazane w treści art. 106 ust. 5 ustawy, wydaje się logicznym, że sytuacja dochodowa strony, a w szczególności zmiana tej sytuacji determinowana wydaniem rentowej decyzji waloryzacyjnej staje się definitywna dopiero z końcem danego miesiąca. W dacie wydania decyzji o charakterze waloryzacyjnym jej adresat nie dysponuje bowiem jeszcze kwotą należności z tej decyzji wynikających. Można również założyć, że z określonych względów należności wynikające z decyzji waloryzacyjnej wydanej w danym miesiącu zasilą budżet adresata takiej decyzji dopiero w miesiącu następnym. Uznać zatem należy, że o zmianie "sytuacji dochodowej" można mówić dopiero wtedy, kiedy jej zakres jest definitywnie znany organowi orzekającemu. Taka też "zmiana sytuacji dochodowej" winna być w ocenie Sądu orzekającego następnie uwzględniona przez organ. Mając na uwadze powyższe zapatrywania należy wskazać, że w niniejszej sprawie nie ma pewności co do tego, kiedy przyznana decyzją waloryzacyjną z dnia 10 marca 2019 r. emerytura została skarżącej faktycznie wypłacona. Trzeba tu zaznaczyć, że niejednokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczących spraw z zakresu pomocy społecznej, jak i z zakresu świadczeń rodzinnych podkreślano, że uzyskanie dochodu następuje dopiero wtedy, gdy określona kwota zostanie rzeczywiście uprawnionemu wypłacona. Wynika to bowiem z celu i istoty tych instytucji prawnych. Tym samym trudno upatrywać zmiany sytuacji dochodowej w samym fakcie wydania decyzji waloryzującej świadczenie. Cytowany przepis wskazuje zaś, że zmiana sytuacji dochodowej strony determinuje wydanie nowej decyzji (decyzji zmieniającej). W ocenie Sądu właściwa wydaje się zatem taka wykładnia art. 106 ust. 5 w powiązaniu z art. 60 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy, że zaistnienie podstaw do zmiany sytuacji dochodowej zobowiązanego w danym miesiącu nie może w sposób automatyczny powodować zmiany decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu opieki społecznej od pierwszego dnia tego miesiąca skoro zakres tej zmiany nie jest definitywnie znany organowi orzekającemu. Jedynie bowiem dochód uzyskany w danym miesiącu (a nie hipotetycznie uzyskany) może mieć wpływ na odpłatność w tym właśnie miesiącu. Organ wydając decyzję konstytutywną w tym trybie musi mieć zatem pewność co do wysokości dochodów strony, a strona nie może być zaskakiwana w ten sposób, że nie otrzymując zwaloryzowanych dochodów zobowiązana jest do ponoszenia wyższych opłat. Przekładając te rozważania na realia rozpatrywanej sprawy Sąd uważa, że dokonana przez organy orzekające wykładnia art. 60 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy nie jest prawidłowa, a w związku z tym nieprawidłowo ustalono odpłatność skarżącej za pobyt w DPS Nr 1 w L. od dnia 1 marca 2019 r. Jeżeli waloryzacja świadczenia emerytalnego oraz wypłata tego świadczenia nastąpiły w miesiącu marcu to zmiana decyzji z dnia 17 grudnia 2017 r. w części odnoszącej się do partycypacji skarżącej w opłacie powinna nastąpić od dnia 1 kwietnia 2019 r. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił wydane w sprawie decyzje, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań i wiążą organy orzekające w świetle art. 153 p.p.s.a.