III SA/Gd 533/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędzia NSA Anna Orłowska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Rupińska, po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2010r. na rozprawie sprawy ze skargi A.B. na aneks do aktu mianowania Dyrektora Izby Celnej z dnia 12 sierpnia 2009r. w przedmiocie wyznaczenia stanowiska służbowego oraz ustalenia wysokości uposażenia postanawia: odrzucić skargę. Z dniem 15 lutego 2008 r. A. B. został mianowany przez Ministra Finansów na stanowisko eksperta Celnego w Izbie Celnej w G. (stopień służbowy starszy dyspozytor celny). Jednocześnie ustalono w/w warunki pełnienia służby, tj. grupę uposażenia, wysokość dodatku za stopień służbowy oraz wysokość dodatku za wieloletnią służbę. Następnie z dniem 23 grudnia 2008 r. A. B. został powołany na stanowisko Dyrektora Izby Celnej w G. Jednocześnie w/w nadano stopień służbowy aspiranta celnego. Z dniem 6 sierpnia 2009 r. Minister Finansów odwołał w/w ze stanowiska Dyrektora Izby Celnej w G. W dniu 12 sierpnia 2009 r. p.o. Dyrektora Izby Celnej w G, w oparciu o art. 25 ust. 5 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej pismem zatytułowanym "aneks do aktu mianowania" powierzył w/w stanowisko eksperta celnego w Izbie Celnej w G. Jednocześnie ustalono w/w uposażenie zasadnicze przy zastosowaniu określonego mnożnika kwoty bazowej. Nadto decyzją z tej samej daty, na podstawie art. 18 ust. 2 w zw. z art. 81 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej od dnia 12 sierpnia 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w G. przeniósł A. B. do Urzędu Celnego w G.– Referatu Kontroli Przedsiębiorców. Pismem z dnia 18 sierpnia 2009 r. A. B. wezwał Dyrektora Izby Celnej w G. do usunięcia naruszenia prawa, tj. uchylenia "aneksu do aktu mianowania" bez podstawy prawnej. W ocenie wzywającego dyrektor izby celnej nie ma kompetencji do jakiegokolwiek aneksowania aktu mianowania dokonanego przez ministra. Nadto organ ten nie ma kompetencji do przyznawania uposażenia w sytuacji odwołania funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska służbowego. Co więcej, w aneksie jest mowa o powierzeniu stanowiska a nie o wyznaczeniu stanowiska, czego wymaga art. 25 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej. Nadto kwestionowany dokument wywołuje skutek wsteczny co jest niedopuszczalne. W piśmie z dnia 18 września 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w G. stwierdził, że aneks do aktu mianowania został wydany zgodnie z prawem i nie zostanie uchylony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. B. wniósł o uchylenie w/w "aneksu do aktu mianowania" podnosząc argumentację z wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu skarżący odniósł się nadto do regulacji dotyczących funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz przepisu art. 32 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi podniesiono, że organ nie zmienił skarżącemu stanowiska natomiast w oparciu o formę powszechnie stosowaną – aneks do aktu mianowania – wyznaczył A. B. stanowisko do pełnienia służby po odwołaniu. Z kolei zmiana wysokości uposażenia znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa, stanowiąc następstwo odwołania ze stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Należy zauważyć, że zgodnie z dyspozycją art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych jest wyznaczony przez katalog określonych form działania organów administracji publicznej. Innymi słowy powołana ustawa wskazuje wprost, co może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. W świetle art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola sprawowana przez te sądy obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Co istotne, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową, stosując środki określone w tych przepisach. Mając na uwadze powyższe rozważania należy wskazać, iż sąd administracyjny w każdym przypadku winien przedmiot skargi odnosić do zakresu swojej właściwości. Z kolei z rozdziału 13 ustawy z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (tekst jednolity: Dz. U. Nr 156 z 2004 r., poz. 1641 ze zm.) zatytułowanego "Rozpatrywanie sporów o roszczenia funkcjonariuszy celnych ze stosunku służbowego" wynika, że ustawodawca przewidział w istocie dwa odrębne tryby rozpatrywania sporów o roszczenia funkcjonariuszy celnych wynikające ze stosunku służbowego. Przedmiotowe rozgraniczenie zostało unormowane w ten sposób, że w określonych w ustawie sprawach wydaje się decyzje administracyjne, od których przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego, zaś spory o pozostałe roszczenia winny rozpatrywać sądy właściwe w sprawach z zakresu prawa pracy. Normatywnym wyrazem tego rozgraniczenia jest art. 81 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Celnej. W art. 81 ust. 1 w/w ustawy wskazano sprawy, w których wydaje się decyzje administracyjne. Do postępowań tych stosować zatem należy przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie k.p.a.) – tak art. 81 ust. 2 ustawy. W art. 82 powołanego aktu normatywnego zastrzeżono zaś, że spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy celnych w sprawach innych niż wymienione w art. 81 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy (zob. szerzej w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2009 r. wydany w sprawie o sygn. I OSK 961/08, nie publ.). Wskazując sprawy, w których wydaje się decyzje administracyjne w postępowaniu regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego wymieniono zwolnienie ze służby funkcjonariusza celnego, przeniesienie albo zlecenie mu wykonywania innych obowiązków służbowych, przeniesienie na niższe stanowisko bądź zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych i w związku z tym podstawowym zagadnieniem występującym w rozpoznawanej sprawie jest wyjaśnienie, czy czynności będące udziałem skarżącej należą do tych spraw ( art. 81 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej). W sprawie poza sporem pozostaje kwestia, iż skarżący piastował stanowisko dyrektora izby celnej będące jednym z wyższych stanowisk kierowniczych w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej (vide: art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o Służbie Celnej). Odwołanie z wyższego stanowiska kierowniczego powoduje zwolnienie z jednostki organizacyjnej Służby Celnej, przy czym jeżeli powołanym na wyższe stanowisko kierownicze był funkcjonariusz celny (jak to miało miejsce w sprawie), to odwołanie nie powoduje zwolnienia ze służby. W takim przypadku kierownik urzędu, w którym funkcjonariusz celny pełnił poprzednio służbę, wyznacza temu funkcjonariuszowi stanowisko, na którym będzie pełnił służbę po odwołaniu (vide: art. 25 ust. 4 i 5 ustawy o Służbie Celnej). Dyrektora izby celnej powołuje i odwołuje zaś minister właściwy do spraw finansów publicznych (vide: art. 17 ust. 10 ustawy o Służbie Celnej). Stosując regulację art. 25 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej do sytuacji gdy zwolnienie dotyczy stanowiska dyrektora izby celnej, kierownik urzędu, w którym funkcjonariusz ten pełnił poprzednio służbę (a więc osoba p.o obowiązki dyrektora izby celnej bądź dyrektor izby celnej po powołaniu), wyznacza mu stanowisko, na którym będzie pełnił służbę po odwołaniu. Rozważenia zatem wymaga, czy czynności te należą do katalogu spraw wymienionych w art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. W ocenie Sądu, ustawodawca do uregulowania statusu prawnego funkcjonariuszy zajmujących kierownicze stanowiska w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej celowo użył sformułowań, które nie występują w art. 81 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Przy czym należy zastrzec, że dotyczy to wszystkich czynności związanych z odwołaniem funkcjonariusza celnego ze stanowiska kierowniczego, a więc także będącego konsekwencją odwołania wyznaczenia przez kierownika urzędu, w którym dotychczas pełnił służbę stanowiska, na którym będzie pełnił służbę po odwołaniu. Należy zatem przyjąć, że odwołanie funkcjonariusza celnego ze stanowiska kierowniczego i wyznaczenie mu miejsca pełnienia służby po odwołaniu nie należą do spraw wymienionych w art. 81 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Wobec tego w tych sprawach organy administracji publicznej nie są uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych w postępowaniu uregulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Na marginesie Sąd zauważa, że sam skarżący w skierowanym do Dyrektora Izby Celnej w G. piśmie z dnia 18 sierpnia 2009 r. będącym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa stwierdza, że nie stanowi ono wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w art. 81 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, bowiem nie dotyczy ono spraw, o których mowa w tym przepisie. Z kolei oceniając kwestionowany przez skarżącego akt Sąd uznał, że nie doszło w tym przypadku do wydania decyzji administracyjnej odpowiadającej warunkom formalnym określonym w art. 107 k.p.a. Gdyby uznać, że "aneks do aktu mianowania" - jak zatytułował sporny dokument Dyrektor Izby Celnej w G. – jest decyzją administracyjną rozstrzygającą kwestię o charakterze administracyjno – prawnym to z oczywistych względów byłby aktem wydanym bez materialnej podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) a przez to a limine nieważnym. Przez brak podstawy prawnej rozmieć bowiem należy sytuację, w której nie istnieje jakakolwiek norma upoważniająca organ administracji publicznej do wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. W tym wypadku taką normą nie jest art. 25 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej, gdyż w świetle tego przepisu wyznaczenie funkcjonariuszowi celnemu stanowiska, na którym będzie pełnił służbę po odwołaniu go z kierowniczego stanowiska w jednostce organizacyjnej Służby Celnej nie może następować w drodze decyzji administracyjnej. Należy uznać, że ustawa o Służbie Celnej nie określa chociażby w sposób pośredni, w jaki sposób kierownik urzędu, o którym mowa w art. 25 ust. 5 wyraża swoje stanowisko. W świetle wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa jak i art. 6 k.p.a. statuującego tzw. zasadę legalności nie można bowiem domniemywać, że w sytuacji swoistego "milczenia ustawodawcy" w kwestii prawnej formy działania ewentualne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej winno zawsze przybierać postać decyzji administracyjnej. Kodeks postępowania administracyjnego jako podstawowy akt prawny z zakresu procedury administracyjnej nie ustala zaś w sposób kompleksowy, w jakiej formie powinno nastąpić załatwienie konkretnej sprawy determinowanej przepisami prawa materialnego. Podstawy prawnej dla wydania decyzji administracyjnej w omawianym przypadku nie może zaś stanowić zwłaszcza ogólnie sformułowany art. 104 § 1 k.p.a., stanowiący swego rodzaju matrycę i określający tzw. procesowe pojęcie decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu podstawa prawna do wydania rozstrzygnięcia indywidualnego w trybie oraz w formie przewidzianych przez k.p.a. wynikać musi z obowiązującego aktu prawnego, a zastosowanie konkretnej formy winno mieć nadto racjonalne uzasadnienie. Co równie oczywiste, dyspozycja art. 3 § 2 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w żaden sposób nie wyłącza kognicji sądu administracyjnego w tych sprawach, w których do wydania decyzji administracyjnej (w ujęciu formalnym – art. 107 § 1 k.p.a.) doszło wskutek nietrafnego przyjęcia, iż dany organ administracji publicznej uprawniony jest do jej wydania. Sąd administracyjny w istocie zobligowany jest bowiem na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyeliminować dany akt z obrotu prawnego, jako dotknięty wadą nieważności. Musi być to jednak akt spełniający wymogi decyzji administracyjnej bądź postanowienia (w świetle art. 3 § 2 pkt 2 i pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżalnego, kończącego postępowanie, rozstrzygającego sprawę co do istoty albo wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym i jednocześnie zaskarżalnego) . W sytuacji zaś gdy zaskarżeniu poddawane jest pisemne rozstrzygnięcie dotyczące treści stosunku służbowego funkcjonariusza nie będące decyzją administracyjną a zorientowane w całej rozciągłości na: a) wyznaczenie stanowiska służbowego, na którym dana osoba będzie pełnić służbę po odwołaniu ze stanowiska; b) wywołanie zmian w sferze uposażenia tej osoby po odwołaniu ze stanowiska – to wobec treści art. 81 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej - wyłączona jest właściwość sądu administracyjnego. Należy przy tym zauważyć, że stanowiska Sadu nie zmienia fakt użycia przez organ w zaskarżonym akcie sformułowania " powierzam" w miejsce "wyznaczam" , którym posługuje się ustawodawca w art. 25 ust. 5 powołanej ustawy. Jest bowiem okolicznością niesporną, że do wydania aneksu doszło w związku z odwołaniem skarżącego z dotychczas zajmowanego stanowiska kierowniczego, w konsekwencji czego, w oparciu o cytowany wyżej przepis – co wynika z treści aktu – p.o. Dyrektora Izby Celnej w G. musiał wyznaczyć skarżącemu stanowisko, na którym będzie pełnił służbę. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony akt nie jest ani decyzją administracyjną, ani innym aktem bądź czynnością podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.