III SA/Gd 534/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 17 kwietnia 2019 r. nr [...] Decyzją z dnia 17 kwietnia 2019 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej jako "k.p.a."), art. 54 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1, 2 i 3, art. 106 ust. 3b, 5, art. 107 ust. 1 i art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj.: Dz. U z 2018 r., poz.1508 ze zm.; dalej jako "ustawa") Wójt Gminy zmienił decyzję własną, ustalającą opłatę za pobyt Z. W. w Domu Pomocy Społecznej, na poziomie miesięcznego kosztu utrzymania w domu w wysokości 3.651,18 zł miesięcznie; ustalił, że mieszkaniec będzie ponosił opłatę od dnia 1 marca 2019 r. w wysokości 70 % z dochodu własnego (1. 262,69 zł x 70 %), to jest 883,88 zł miesięcznie; ustalił, że Gmina pokrywać będzie opłatę od dnia 1 marca 2019 r. w wysokości 2.767,30 zł miesięcznie (3.651,18 zł - 883,88 zł); nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego z Z. W., przebywającą w Domu Pomocy Społecznej wynika, że jej dochód uległ zmianie i wynosi 1. 262,69 zł miesięcznie. Zgodnie z zarządzeniem nr [...] Starosty z dnia 6 lutego 2019 r. miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w DPS od dnia 1 marca 2019 r. wynosi 3.651,18 zł miesięcznie. W tej sytuacji ulec zmianie musiała odpłatność Gminy za pobyt strony w placówce. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są zobowiązani mieszkaniec domu pomocy społecznej oraz gmina, z której osoba ta została skierowana. Mając na uwadze powyższe od dnia 1 marca 2019 r. zobowiązano stronę do uiszczania odpłatności z dochodu własnego w wysokości 70 % (883,88 zł), a Gmina zobowiązała się do ponoszenia odpłatności od dnia 1 marca 2019 r. w wysokości 2.767,30 zł miesięcznie (3.651,18 zł – 883,88 zł). Strona odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji podnosząc, że skoro dochód zmienił się w marcu, to decyzja powinna być zmieniona od następnego miesiąca, to jest od dnia 1 kwietnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 10 lipca 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 106 ust. 5 ustawy, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5 ustawy. W niniejszej sprawie taka zmiana niewątpliwie nastąpiła, czego strona nie kwestionowała. Z jednej bowiem strony zarządzeniem nr [...] Starosty z dnia 6 lutego 2019 r. w sprawie ustalenia na rok 2019 średniego miesięcznego kosztu utrzymania jednego mieszkańca w domach pomocy społecznej i placówce opiekuńczo - wychowawczej Powiatu w roku kalendarzowym 2019, koszt utrzymania mieszkańca DPS od dnia 1 marca 2019 r. podwyższono do kwoty 3.651,18 zł. Z drugiej zaś strony Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokonał począwszy od dnia 1 marca 2019 r. waloryzacji świadczenia przysługującego stronie podnosząc jego wysokość. Na tej podstawie organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie zaszły okoliczności uzasadniające aktualizację opłaty za pobyt DPS. Organ powołał się na pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 kwietnia 2016 r. , sygn. akt IV SA/Gl 1039/15, że decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy, którą zmieniono lub uchylono pierwotną decyzję w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, ma charakter konstytutywny. Konstytutywna decyzja może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Decyzja wydana przez organ pierwszej instancji nie została wydana z mocą wsteczną, bowiem określiła ona obowiązek ponoszenia części kosztów za pobyt strony w DPS z uwagi na kolejną waloryzację świadczenia należnego stronie oraz zmianę wysokości średniego kosztu pobytu mieszkańca w placówce. Okoliczności stanowiące przesłankę zmiany decyzji zaistniały w dniu 1 marca 2019 r. Niezależnie od momentu orzekania przez organ w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt w związku ze zmianą średniego miesięcznego kosztu utrzymania, organ ma obowiązek ustalić nową wysokość opłaty z mocą od miesiąca przypadającego po miesiącu publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym zarządzenia, o którym mowa w art. 60 ust. 2 pkt 1 ustawy. Obowiązek zmiany decyzji w związku ze zmianą wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania powstaje zatem niezależnie od tego, czy jest to zmiana na korzyść, czy też na niekorzyść zobowiązanego. Z. W. wniosła skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W ocenie skarżącej jej dochód zmienił się, poprzez waloryzację renty, w marcu 2019 r. Tym samym zmiana wysokości osobistej opłaty za pobyt w placówce powinna nastąpić, ale dopiero od następnego miesiąca od zmiany jej sytuacji dochodowej, to jest od kwietnia 2019 r. Decyzja może być zmieniona od dnia 1 marca 2019 r. jedynie w związku z ustaleniem przez Starostę kosztów utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej, po ogłoszeniu zarządzenia w tej sprawie. Tymczasem organ odwoławczy wydaje się nie zauważać różnicy między zasadami zmiany decyzji w związku ze zmianą dochodów a zmianą decyzji w związku ze zmianą średniego miesięcznego kosztu utrzymania jednego mieszkańca ogłaszanego corocznie przez Starostę, uznając terminy tych zmian za tożsame. Skarżąca zakwestionowała pkt 2 i 3 decyzji dotyczących odpłatności, które zostały naliczone niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm.), dalej zwanej także "ustawą". Istotne jest również, że w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 28 lutego 2019 r. pod pozycją [...] opublikowano zarządzenie nr [...] Starosty z dnia 6 lutego 2019 r. w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania jednego mieszkańca/dziecka w domach pomocy społecznej i placówce opiekuńczo wychowawczej Powiatu w roku kalendarzowym 2019 r. Na mocy § 1 tego zarządzenia średni koszt utrzymania jednego mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej określono w 2019 r. na kwotę 3.651,18 zł. W niniejszej sprawie spór sprowadzał się do kwestii temporalnej, to znaczy od kiedy skarżącą winna obciążać wyższa wysokość partycypacji w opłacie za pobyt w domu pomocy społecznej. Organy uznały, że w związku z waloryzacją emerytury od dnia 1 marca 2019 r. (w świetle decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych) partycypacja w opłacie winna ulec zmianie od tego dnia. Skarżąca tak w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, jak i w skardze wskazywała, że przedmiotowa zmiana winna nastąpić od miesiąca następnego po miesiącu, w którym jej dochody wzrosły, to jest od dnia 1 kwietnia 2019 r. Dokonując wykładni zastosowanych przez organy orzekające przepisów prawa materialnego Sąd uznał, że podzielić należy stanowisko skarżącej. Rozstrzygnięcie powyższego sporu wymaga powiązania ze sobą treści przepisów art. 60 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 4 i art. 61 ust. 2 pkt 1 i pkt 3 ustawy oraz prawidłowego ich odniesienia do stanu faktycznego. Na wstępie należy przywołać treść art. 60 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. Stosownie zaś do art. 60 ust. 2 pkt 2 ustawy średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu powiatowym - ustala starosta i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku. W myśl art. 60 ust. 4 ustawy ogłoszenie, o którym mowa w ust. 2, stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane. Do tego czasu odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej ustala się na podstawie ogłoszenia z roku poprzedniego. Z art. 61 ust. 2 pkt 1 i pkt 3 ustawy wynika z kolei, że opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. Mając na uwadze cytowane regulacje organy orzekające uznały w sposób zasadny, że publikacja zarządzenia Starosty nr [...] determinowała konieczność ponownego ustalenia wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Istotne w niniejszej sprawie jest jednak to, że organ orzekając na podstawie art. 60 ust. 4 w zw. z art. 106 ust. 5 ustawy każdorazowo jest zobowiązany do uwzględnienia zmian w zakresie sytuacji dochodowej osoby zobowiązanej, gdyż ustalenie nowej wysokości opłaty z mocą wsteczną od dnia, o którym mowa w art. 60 ust. 4 ustawy, nie może prowadzić do naruszenia przepisu art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy. Art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej stanowi bowiem wprost, że mieszkaniec domu pomocy społecznej opłatę za pobyt w takim domu wnosi maksymalnie w wysokości 70% swojego dochodu. Zgodnie z treścią tego ostatniego przepisu ustawowy obowiązek ponoszenia opłat podlega zatem limitowaniu w zależności od sytuacji dochodowej osoby zobowiązanej. Stanem pożądanym jest stan, w którym organ orzekający w przedmiocie aktualizacji opłaty na podstawie art. 60 ust. 4 w zw. z art. 106 ust. 5 ustawy ma możliwość aby sytuację dochodową zobowiązanego ustalić na dzień, o którym mowa w art. 60 ust. 4 ustawy. Tego typu założenie zapewnia, że organ orzekający o aktualizacji wysokości opłaty dostosuje udział mieszkańca i udział gminy tak , by suma udziałów mieszkańca i gminy w opłacie odpowiadała aktualnej wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania jednego mieszkańca, określonej w stosownym zarządzeniu starosty (przy założeniu, że tylko te podmioty partycypują w opłacie). Należy mieć jednakże na względzie, że w pewnych sytuacjach ustalenie "nowej" sytuacji dochodowej zobowiązanego na dzień, o którym mowa w art. 60 ust. 4 ustawy jest utrudnione. W związku z powyższymi uwagami należy stwierdzić, że organy orzekające w rozpatrywanej sprawie obciążone zostały dwoma obowiązkami: - obowiązkiem ustalenia nowej wysokości opłaty (a nie jedynie części obciążającej skarżącą) z mocą od pierwszego dnia miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym nastąpiła publikacja nowej wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej (w realiach sprawy od dnia 1 marca 2019 r, z uwagi na publikację zarządzenia w dniu 28 lutego 2019 r.), - obowiązkiem uwzględnienia zmiany sytuacji dochodowej skarżącej, która zaszła w związku z wydaniem przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzji z dnia 1 marca 2019 r. W rozpatrywanej sprawie zmiany decyzji ostatecznej dokonano na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy, który przewiduje, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Nie ulega wątpliwości, że decyzja tego typu ma charakter konstytutywny. Jednak brzmienie powyższej regulacji nie przesądza o tym, z jaką datą powinno się dokonać zmiany opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w przypadku zmiany "sytuacji dochodowej" strony, to znaczy czy zmiana powinna być dokonana od miesiąca, w którym nastąpiła zmiana sytuacji dochodowej , czy też od miesiąca następnego. Skoro art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy posługuje się pojęciem "dochód" należy zdaniem Sądu - w celu właściwej wykładni art. 106 ust. 5 ustawy - w pierwszej kolejności odwołać się do treści art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten stanowi, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o [...]. Należy zwrócić uwagę, że przy ustalaniu prawa do świadczeń z pomocy społecznej miarodajny jest dochód z miesiąca wcześniejszego niż złożenie wniosku o przyznanie świadczenia. Jest to zasadne z praktycznych względów. Wysokość dochodu z miesiąca wcześniejszego daje możliwość oszacowania realnych dochodów strony, które następnie są brane pod uwagę przy wyliczaniu świadczeń. Taki sposób obliczania dochodu nie pozostawia nadto wątpliwości co do wysokości dochodu za dany miesiąc. Oczywiste jest, że dochody mogą się zmieniać w ciągu miesiąca w różny sposób. Chociaż nie zostało to wprost wskazane w treści art. 106 ust. 5 ustawy logiczne jest, że sytuacja dochodowa strony, a w szczególności zmiana tej sytuacji determinowana wydaniem emerytalnej decyzji waloryzacyjnej, staje się definitywna dopiero z końcem danego miesiąca. W dacie wydania decyzji o charakterze waloryzacyjnym jej adresat nie dysponuje bowiem jeszcze kwotą należności z tej decyzji wynikających. Trzeba zaznaczyć, że niejednokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślano, że uzyskanie dochodu następuje dopiero wtedy, gdy określona kwota zostanie rzeczywiście uprawnionemu wypłacona. Trudno upatrywać zmiany sytuacji dochodowej w samym fakcie wydania decyzji waloryzującej świadczenie. W niniejszej sprawie nie ma pewności co do tego, kiedy przyznana decyzją waloryzacyjną z dnia 1 marca 2019 r. emerytura została skarżącej faktycznie wypłacona. W ocenie Sądu właściwa jest taka wykładnia art. 106 ust. 5 w powiązaniu z art. 60 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy, że zaistnienie podstaw do zmiany sytuacji dochodowej osoby zobowiązanej w danym miesiącu nie może w sposób automatyczny powodować zmiany decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu opieki społecznej od pierwszego dnia tego miesiąca. Jak wynika z przywoływanych wcześniej regulacji zmiana sytuacji dochodowej strony determinuje wydanie nowej decyzji (decyzji zmieniającej). Zmiany takiej można dokonać jedynie "na przyszłość". Przekładając te rozważania na realia rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że dokonana przez organy wykładnia art. 60 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy jest nieprawidłowa, a w związku z tym nieprawidłowo ustalono odpłatność skarżącej za pobyt w DPS od dnia 1 marca 2019 r. Jeżeli waloryzacja emerytury oraz wypłata tego świadczenia nastąpiły w marcu 2019 r., to zmiana decyzji w części odnoszącej się do partycypacji skarżącej w opłacie powinna nastąpić od dnia 1 kwietnia 2019 r. Zauważyć też należy, że organ pierwszej instancji decyzją z dnia 17 kwietnia 2019 r. nr [...] zmienił decyzję nr [...] z dnia 4 listopada 2013 r. , gdy z akt administracyjnych wynika, że decyzja pierwotnie ustalająca odpłatność skarżącej za pobyt w DPS to decyzja z dnia 31 października 2013 r. o numerze [...]. Błąd ten powieliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Mimo że organy wyjaśniły, że doszło do błędu ( kolejnego) w oznaczeniu decyzji zmienianej, nie zastosowały instytucji sprostowania , unormowanej w art. 113 § 1 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji. Organy będą miały na uwadze powyższe wskazania , które w świetle art. 153 p.p.s.a. są wiążące.