III SA/Gd 54/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Asesor sądowy WSA Maja Pietrasik (sprawozdawca), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2026 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 3 grudnia 2025 r. nr SKO Gd/2556/25 w przedmiocie wydania zaświadczenia o statusie sygnalisty oddala skargę. Postanowieniem z dnia 13 maja 2025 r. nr RE.1712.3.2021 Burmistrz Miasta Kwidzyna, działając na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako "k.p.a.") w zw. z art. 50 ustawy z dnia 14 czerwca 2024 r. o ochronie sygnalistów (Dz. U. z 2024 r., poz. 928), odmówił A. B. wydania zaświadczenia potwierdzającego ochronę przysługującą sygnaliście. W uzasadnienie postanowienia organ wskazał, że w dniu 14 kwietnia 2025 r. do Urzędu Miejskiego w Kwidzynie wpłynął wniosek A. B. (dalej też jako "wnioskodawczyni", "skarżąca") o wydanie zaświadczenia zgodnie z art. 38 ustawy o ochronie sygnalistów oraz w zgodzie z Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii (Dz. Urz. UE L 305 z 26.11.2019). Zaświadczenie ma potwierdzać ochronę przysługującą wnioskodawczyni w związku ze zgłoszeniem, którego dokonała w dniu 16 marca 2021 r. do Burmistrza Miasta Kwidzyna o nieprawidłowościach występujących w jednostce organizacyjnej miasta – [...] w K., w którym zatrudniona była i jest do chwili obecnej na stanowisku [...]. Informacje przesłane przez wnioskodawczynię w marcu 2021 r. drogą mailową dotyczyły naruszeń, za które według przekazanych informacji odpowiedzialna była ówczesna Kierownik [...] w K. oraz ówczesna [...] tej jednostki. W oparciu o przesłane informacje Burmistrz Miasta Kwidzyna zlecił przeprowadzenie kontroli wewnętrznej w jednostce oraz złożył w dniu 18 marca 2021 r. do Prokuratury Rejonowej w Kwidzynie zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa. Dokonane w marcu 2021 r. zgłoszenie nie zostało zarejestrowane przez organ w rejestrze zgłoszeń zewnętrznych, gdyż przepisy dotyczące ochrony sygnalistów wówczas nie obowiązywały. W dalszej kolejności wskazano, że ustawa z dnia 14 czerwca 2024 r. o ochronie sygnalistów, obowiązująca od 25 września 2024 r. (z wyjątkiem art. 5 ust. 4, art. 25 ust. 1 pkt 8 oraz przepisów rozdziału 4 obowiązujących od 25 grudnia 2024 r.), wprowadziła do polskiego systemu prawnego regulacje w zakresie ochrony praw osób zgłaszających naruszenia prawa w kontekście związanym z pracą. W celu udokumentowania ochrony przysługującej sygnaliście w związku ze złożonym zgłoszeniem, na żądanie sygnalisty organ publiczny właściwy do podjęcia działań następczych wydaje nie później niż w terminie miesiąca od dnia otrzymania żądania zaświadczenie, w którym potwierdza, że sygnalista podlega ochronie określonej w przepisach rozdziału 2 tej ustawy (art. 38 ustawy o ochronie sygnalistów). Ustawa wskazuje również, że w zakresie nieuregulowanym do postępowania przed organami publicznymi stosuje się odpowiednio przepisy działów VII i VIII k.p.a. (art. 50 ustawy o ochronie sygnalistów). Wyrażona w art. 2 Konstytucji RP zasada demokratycznego państwa prawnego wiąże się m.in. z zakazem retroakcji (wstecznego działania prawa). Retroakcja polega na tym, że normy prawne nakazują kwalifikować według nowych norm czyny, stany rzeczy lub zdarzenia, które miały miejsce i zakończyły się w przeszłości. Inaczej mówiąc, ustawodawca nie może wprowadzać do systemu prawa regulacji, które dopuszczają zastosowanie nowych norm prawnych do zdarzeń ukształtowanych w przeszłości, z którymi prawo nie wiązało dotąd takich skutków prawnych. Trybunał Konstytucyjny uznaje, że akt normatywny działa z mocą wsteczną, kiedy początek jego stosowania pod względem czasowym został ustalony na moment poprzedzający moment wejścia w życie. Chodzi o sytuacje, w których nowe rozwiązania ingerują i odmiennie kształtują stosunki prawne, które zaistniały już przed rozpoczęciem ich obowiązywania. W demokratycznym państwie prawa nowe normy powinny, co do zasady, działać na przyszłość. Nie można zatem stanowić prawa, by normy prawne wiązały skutki swojego zastosowania z faktami, które zaszły już przed wejściem wżycie nowych uregulowań (tak m.in. wyroki TK; z 19 listopada 2008 r. sygn. akt Kp 2/08; z 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt K4/09; z 10 stycznia 2012 r., sygn. akt SK 25/09; z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13). TK uznał powyższy zakaz, nawiązujący do paremii lex retro non agit, za "ogólną zasadę prawa". Odnosząc wyżej omówioną zasadę do okoliczności niniejszej sprawy, w ocenie organu należy uznać, że brak jest wystarczających podstaw prawnych do przyjęcia, że osoby dokonujące zgłoszenia o nieprawidłowościach w okresie poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy o ochronie sygnalistów mogą na tej podstawie korzystać z ochrony w niej przewidzianej. W okresie dokonania przez wnioskodawczynię zgłoszenia o możliwości naruszenia prawa w jednostce organizacyjnej Miasta Kwidzyna, w polskim systemie prawnym nie obowiązywała jeszcze ustawa o ochronie sygnalistów, nie upłynął również termin na implementację do polskiego systemu prawnego przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do wykonania Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii. Większość przepisów ustawy o ochronie sygnalistów weszła z życie dopiero z dniem 25 września 2024 r., przy czym przepisy art. 5 ust. 4, art. 25 ust. 1 pkt 8 oraz przepisy rozdziału 4 (w tym art. 38 dotyczący wydawania zaświadczeń potwierdzających podleganie przez sygnalistę ochronie) weszły w życie jeszcze później, bo 25 grudnia 2024 r. Jednocześnie w ustawie tej nie umieszczono żadnego przepisu umożliwiającego jej stosowanie do zgłoszeń o nieprawidłowościach dokonanych przed dniem jej wejścia w życie. A. B. wniosła zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji podnosząc naruszenie przez organ przepisów Unii Europejskiej i narażenie wnioskodawczyni na utratę ochrony i represje. Jej zdaniem w sprawie zaistniały wszystkie przewidziane prawem przesłanki wydania zaświadczenia. Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku postanowieniem z dnia 3 grudnia 2025 r. nr SKO Gd/2556/25 utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy uzasadniając rozstrzygnięcie stwierdził, że zgodnie z art. 38 ustawy o ochronie sygnalistów na żądanie sygnalisty organ publiczny właściwy do podjęcia działań następczych wydaje nie później niż w terminie miesiąca od dnia otrzymania żądania zaświadczenie, w którym potwierdza, że sygnalista podlega ochronie określonej w przepisach rozdziału 2. Ustawa o ochronie sygnalistów weszła w życie dnia 25 września 2024 r. w związku z wdrożeniem Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii. Wydawanie zaświadczeń regulowane jest natomiast przepisami k.p.a. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1), osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Zgodnie z art. 217 § 3 k.p.a, zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zgodnie z art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W tym miejscu organ wyjaśnił, że zaświadczenie jest oświadczeniem wiedzy organu czerpanej z rejestrów, ewidencji i innych posiadanych przez organ danych. W trakcie postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia organ nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Dlatego też organ nie dokonuje w tym trybie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych, nie wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Postępowanie to polega na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie dla usunięcia wątpliwości co do znanych lub istniejących już faktów lub stanu prawnego. Organ odwoławczy zauważył, że wnioskodawczyni złożyła zgłoszenie o nieprawidłowościach w zakładzie pracy w marcu 2021 r. Zgłoszenie doprowadziło do wszczęcia postępowania karnego, które zakończyło się wydaniem wyroku skazującego. W związku z tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że na podstawie zgłoszenia dokonanego w marcu 2021 r. skarżąca nie mogła nabyć statusu sygnalisty i domagać się od organu wydania stosownego zaświadczenia, ponieważ w marcu 2021 r. nie obowiązywała ustawa o ochronie sygnalistów. Ustawa weszła w życie w dniu 25 września 2024 r. i nie ma żadnego przepisu powszechnie obowiązującego prawa umożliwiającego organowi administracji publicznej zastosowanie jej przepisów do stanów faktycznych zaistniałych przed tą datą. Organ przyznał, że wnioskodawczyni ma rację co do tego, że dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady o sygnalistach z 2019 r. nie została implementowana w Polsce w wyznaczonym terminie. Ma również rację, że dyrektywa niewdrożona do krajowego porządku krajowego może być stosowana bezpośrednio, o ile język dyrektywy jest dostatecznie precyzyjny i bezwarunkowy, a dyrektywa nadaje prawa jednostkom. W ocenie Kolegium jednak o tym, czy niewdrożona dyrektywa może zostać bezpośrednio zastosowana w konkretnej sprawie, nie jest władny rozstrzygać organ administracji publicznej. Podkreślono, że organy orzekające w sprawie nie mogą orzec o bezpośrednim zastosowaniu dyrektywy 2019/1937 do konkretnego stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem wejścia w życie ustawy o ochronie sygnalistów, bowiem na podstawie art. 6 k.p.a. są zobowiązani działać na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Przepisy niewdrożonej dyrektywy mogą wyjątkowo zostać uznane za obowiązujące, lecz organ administracji nie jest władny o tym rozstrzygać. A. B. zaskarżyła opisane wyżej postanowienie organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jego uchylenie, jak również o uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji. Ponadto wniosła o stwierdzenie, że odmowa wydania zaświadczenia o statusie sygnalisty narusza prawa Unii Europejskiej oraz o skierowanie pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej na podstawie art. 267 TFUE. Skarżąca sformułowała zarzuty naruszenia: 1/ zasady pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej poprzez odmowę zastosowania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 mimo upływu terminu jej implementacji, 2/ zasady skuteczności (effet utile) prawa Unii Europejskiej, polegające na pozbawieniu skarżącej realnej i efektywnej ochrony przewidzianej dyrektywą 2019/1937, 3/ art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej poprzez zaniechanie zapewnienia pełnej skuteczności prawa Unii, 4/ art. 38 ustawy o ochronie sygnalistów poprzez jego wykładnię sprzeczną z celem i treścią dyrektywy 2019/1937, 5/ art. 217-219 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że wydanie zaświadczenia prowadziłoby do wykreowania nowej sytuacji prawnej, 6/ naruszenie art. 6 oraz art. 8 k.p.a. poprzez działanie sprzeczne z zasadą legalizmu oraz zasadą zaufania obywatela do państwa. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że organy odmówiły wydania zaświadczenia o statusie sygnalisty wyłącznie z tego powodu, że zgłoszenie nastąpiło przed wejściem w życie ustawy o ochronie sygnalistów. Takie stanowisko prowadzi do przeniesienia negatywnych skutków opóźnionej implementacji dyrektywy na jednostkę, co pozostaje w sprzeczności z prawem Unii Europejskiej. Dyrektywa 2019/1937 powinna zostać wdrożona do krajowego porządku prawnego do dnia 17 grudnia 2021 r. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości UE (m.in. C-41/74 Van Duyn, C-6/90 i C-9/90 Francovich, C-188/89 Foster), po upływie terminu implementacji dyrektywa może wywoływać bezpośredni skutek wertykalny wobec organów państwa. Organy administracji publicznej są zatem zobowiązane do stosowania prawa Unii Europejskiej oraz do odmowy zastosowania przepisów krajowych sprzecznych z prawem UE (C-106/77 Simmenthal). Twierdzenie, iż organ administracji nie jest uprawniony do stosowania dyrektywy, stanowi oczywiste naruszenie tej zasady. W ocenie skarżącej odmowa wydania zaświadczenia o statusie sygnalisty prowadzi do faktycznego pozbawienia jej ochrony przed działaniami odwetowymi, co czyni ochronę przewidzianą dyrektywą 2019/1937 iluzoryczną. Tym samym naruszona zostaje zasada skuteczności prawa Unii oraz prawo do skutecznej ochrony sądowej wynikające z art. 47 Karty praw podstawowych UE. Wydanie wnioskowanego zaświadczenia nie kreowałoby nowej sytuacji prawnej, lecz stanowiłoby potwierdzenie istniejącego stanu faktycznego, znanego organom i potwierdzonego prawomocnym wyrokiem sądu karnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie powtarzając, że organ administracji publicznej nie jest władny rozstrzygać o bezpośrednim stosowaniu dyrektywy unijnej. W związku z tym organ administracji publicznej nie mógł wydać wnioskującej zaświadczenia o statusie sygnalisty w związku ze zgłoszeniem dokonanym przed implementacją dyrektywy o ochronie sygnalistów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2026 r. poz. 134 z późn. zm. dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując sprawę w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy, jako prawidłowe, postanowienie, na mocy którego organ pierwszej instancji odmówił A. B. wydania zaświadczenia potwierdzającego ochronę przysługującą sygnaliście, wskazując, że wnioskująca dokonała zgłoszenia o nieprawidłowościach w marcu 2021 r., natomiast ustawa o ochronie sygnalistów weszła w życie dopiero w 2024 r. W ocenie A. B., na co wskazała w złożonym zażaleniu, a następnie w skardze, wydane postanowienia naruszają przepisy, w tym przepisy Unii Europejskiej, i narażają skarżącą na utratę ochrony i represje. W ocenie skarżącej postanowienia powinny zostać uchylone, a sprawa ponownie rozpatrzona z uwzględnieniem przepisów unijnych oraz orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Skarżąca podniosła, że w sprawie zaistniały, jej zdaniem, wszystkie przewidziane prawem, przesłanki wydania zaświadczenia. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii, skoro nie została implementowana w terminie przez Polskę, powinna mieć bowiem, zdaniem skarżącej, bezpośrednie zastosowanie w jej sprawie dotyczącej wydania zaświadczenia. Odnosząc się do powyższego, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 38 ustawy z dnia 14 czerwca 2024 r. o ochronie sygnalistów, która weszła w życie w 2024 r., na żądanie sygnalisty organ publiczny właściwy do podjęcia działań następczych wydaje nie później niż w terminie miesiąca od dnia otrzymania żądania zaświadczenie, w którym potwierdza, że sygnalista podlega ochronie określonej w przepisach rozdziału 2 "Zakaz działań odwetowych i środki ochrony". Warunkiem wydania sygnaliście zaświadczenia jest faktyczne podleganie przez niego ochronie, tj. spełnienie przez niego wymogów, o których mowa w art. 6 ustawy o ochronie sygnalistów. W myśl natomiast powołanego przepisu, sygnalista podlega ochronie określonej w przepisach rozdziału 2 już od chwili dokonania zgłoszenia, pod warunkiem, że miał uzasadnione podstawy sądzić, że informacja będąca przedmiotem zgłoszenia jest prawdziwa w momencie jego dokonywania i że stanowi informację o naruszeniu prawa. W rozumieniu art. 3 ustawy ochronie sygnalistów naruszeniem prawa jest działanie lub zaniechanie niezgodne z prawem lub mające na celu obejście prawa, dotyczące m.in. interesów finansowych Skarbu Państwa Rzeczypospolitej Polskiej, jednostki samorządu terytorialnego oraz Unii Europejskiej (art. 3 ust. 1 pkt 15 cyt. ustawy). Przez zgłoszenie należy zaś rozumieć dokonanie zgłoszenia wewnętrzne, o jakich mowa w rozdziale 3 ustawy oraz zgłoszenia zewnętrzne, o jakich mowa w rozdziale 4. W jednym i drugim przypadku podmiot wyznaczony do przyjmowania zgłoszeń prowadzi rejestry zgłoszeń (art. 29 ustawy o sygnalistach w przypadku zgłoszeń wewnętrznych oraz art. 45 i 46 w przypadku zgłoszeń zewnętrznych dokonywanych do Rzecznika Praw Obywatelskich i organów władzy publicznej). Podstawą do wydawania zaświadczeń, o których mowa w art. 38 ustawy o ochronie sygnalistów (który to przepis umieszczono w rozdziale 4 ustawy "Zgłoszenia zewnętrzne") jest zatem ten właśnie rejestr, który jest prowadzony przez organ władzy publicznej. Dostrzec jednak należy, że zgodnie z regulacją zawartą ustawie o ochronie sygnalistów organ władzy publicznej przyjmujący zgłoszenie albo sam rozpatruje zgłoszenie i podejmuje działania następcze albo przekazuje je do organu publicznego właściwego do podjęcia działań następczych – w przypadku gdy zgłoszenie dotyczy naruszeń prawa w dziedzinie nienależącej do zakresu działania tego organu - oraz informuje o tym sygnalistę. Może się więc zdarzyć w zależności od rodzaju zgłoszenia, że organem właściwym do podjęcia działań następczych i wydawania zaświadczeń, o których mowa art. 38 ustawy o ochronie sygnalistów nie będzie organ przyjmujący zgłoszenie, ale organ któremu to zgłoszenie przekazano. W tym przypadku zaświadczenie jest więc wydawane w oparciu o dane będące w posiadaniu organu w związku z przekazaniem zarejestrowanego zgłoszenia. Jak zasadnie wskazano w zaskarżonym postanowieniu, zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W trakcie postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia organ nie rozstrzyga zatem żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Dlatego też Burmistrz Miasta Kwidzyna w przedmiotowej sprawie nie mógł wydać zaświadczenia potwierdzającego, że od 2021 r. skarżąca podlega ochronie dla sygnalistów, o której mowa w rozdziale 2 ustawy obowiązującej od 2024 r. i w przewidzianym przez tą ustawę formach i zakresie. W chwili kiedy skarżąca poprzez wiadomość e-mail zwróciła się do ówczesnego Burmistrz Miasta Kwidzyna z informacją o nieprawidłowościach w jej miejscu pracy, dotyczących osób zatrudnionych w [...], które działały na szkodę interesów prywatnych oraz interesu publicznego (m.in. poprzez przyznawanie nagród, co do których następnie żądano ich nieformalnego zwrotu na rzecz określonych osób oraz poprzez przyznawanie poprzez decyzje administracyjne nienależnej pomocy osobom bliskim wobec osób decyzyjnych) jej zgłoszenie nie podlegało rejestracji w ramach procedur przewidzianych dopiero ustawą o ochronie sygnalistów. Tak też organ pierwszej instancji wskazał stronie, że zawiadomienie dokonane przez nią w marcu 2021 r. nie zostało zarejestrowane przez organ w rejestrze zgłoszeń zewnętrznych, gdyż przepisy dotyczące sygnalistów wówczas nie obowiązywały. Procedury te nie były zatem jeszcze ustalone, a zgłoszenia nie były zarejestrowane według określonego porządku i z określonym skutkiem. Ustawa o ochronie sygnalistów nie istniała jeszcze w tamtym czasie. Przyznanie skarżącej ochrony od 2021 r. w kształcie przewidzianym w ustawie, która weszła w życie w 2024 r., stanowiłoby w przypadku skarżącej niedopuszczalne działanie prawa wstecz. Szczególnie, że w ustawie o ochronie sygnalistów nie przewidziano przepisów przejściowych dla stanów faktycznych dotyczących innego rodzaju zgłoszeń dotyczących nieprawidłowości w środowisku pracy dokonanych przed wejściem w życie ustawy o ochronie sygnalistów. Wydanie zaświadczenia jakiego domaga się skarżąca tworzyłoby więc nowego rodzaju sytuacją prawną. Zgodnie z art. 38 ustawy o ochronie sygnalistów w zw. z art. 6 tej ustawy wydanie zaświadczenia służy bowiem potwierdzeniu, że dana osoba zgłaszająca podlega ochronie od danego momentu, to jest od chwili gdy dokonała zgłoszenia. Tego rodzaju okoliczność faktyczna nie wynika z posiadanych przez Burmistrza Miasta Kwidzyna rejestrów zgłoszeń, ani z treści ustawy o ochronie sygnalistów. Skarżąca domaga się zatem od organu wydającego zaświadczenie, aby sformułował niewynikającą z posiadanych przez niego rejestrów samodzielną ocenę stanu faktycznego według kryteriów prawnych i rozwiązań przyjętych dopiero w 2024 r. w ustawie o ochronie sygnalistów. Takiego działania organ zasadnie nie podjął. Analizowana ustawa o ochronie sygnalistów weszła z życie dopiero z dniem 25 września 2024 r., przy czym przepisy art. 5 ust. 4, art. 25 ust. 1 pkt 8 oraz przepisy rozdziału 4 (w tym art. 38 dotyczący wydawania zaświadczeń potwierdzających podleganie przez sygnalistę ochronie) weszły w życie 25 grudnia 2024 r. Jednocześnie w ustawie tej nie umieszczono żadnego przepisu umożliwiającego jej stosowanie do zgłoszeń o nieprawidłowościach dokonanych przed dniem jej wejścia w życie. Całość regulacji i przyjętych w niej rozwiązań odniesiono zatem do zgłoszeń dokonywanych od chwili wejścia przepisów ustawy o ochronie sygnalistów w życie. Odmowa wydania zaświadczenia w trybie art. 219 k.p.a. oznacza, że organ wydający zaświadczenie na podstawie posiadanych rejestrów i danych nie może zaświadczyć, że wnioskującemu o wydanie zaświadczenia przysługuje status sygnalisty w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 2024 r. o ochronie sygnalistów oraz że osoba ta podlega ochronie w formach i zakresie przewidzianych w tej ustawie. Reasumując, mając na uwadze, że skarżąca zgłosiła organowi władzy publicznej nieprawidłowości w miejscu swojej pracy w 2021 r., stanowisko organów o konieczności odmowy wydania zaświadczenia w trybie art. 219 k.p.a. Sąd uznał za prawidłowe. Działanie to pozostaje zgodne z przepisami art. 6, art. 8 i art. 217-219 k.p.a., jak i w okolicznościach tej sprawy nie narusza wskazanych w skardze przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 2024 r. o ochronie sygnalistów, w tym art. 38 tej ustawy, ani - co zostanie wykazane poniżej - nie stoi w sprzeczności z Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii, która w okolicznościach tej konkretnej sprawy nie mogła znaleźć zdaniem Sądu bezpośredniego zastosowania. Z uwagi na brak wątpliwości natury prawnej w tym zakresie nie stwierdzono konieczności, ani potrzeby do wystąpienia z proponowanym przez stronę pytaniem prejudycjalnym. W skardze sformułowano postulat, aby Sąd wystąpił z pytaniami prejudycjalnymi o treści: 1/ Czy dyrektywa (UE) 2019/1937 po upływie terminu jej implementacji przyznaje jednostce prawo do skutecznej ochrony, nawet jeżeli zgłoszenie naruszenia nastąpiło przed wejściem w życie krajowych przepisów implementujących? 2/ Czy zasady pierwszeństwa i skuteczności prawa Unii stoją na przeszkodzie odmowie wydania przez organ administracji aktu potwierdzającego status sygnalisty, jeżeli fakty uzasadniające ochronę są bezsporne? 3/ Czy odmowa wydania takiego aktu narusza art. 47 Karty praw podstawowych UE? W ocenie Sądu dostrzec trzeba, że tak sformułowane pytania mają charakter ogólny, gdzie w przedmiotowej sprawie już dotychczasowe orzecznictwo unijne odnosząc je do okoliczności tej konkretnej sprawy pozwala jednoznacznie wykluczyć możliwość bezpośredniego zastosowania Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii dla przypadku skarżącej, którego dotyczy niniejsza sprawa odmowy wydania zaświadczenia. Zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z orzecznictwa TSUE, na którą powołuje się skarżąca, i której nie kwestionuje też organ odwoławczy dyrektywa niewdrożona do krajowego porządku krajowego może być stosowana bezpośrednio. W przedmiotowej sprawie po pierwsze wskazać zatem należy, że Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii powinna zostać wdrożona do krajowego porządku prawnego do dnia 17 grudnia 2021 r. Okoliczności faktyczne tej sprawy, do których odwołuje się skarżąca, a więc dokonanie przez nią zgłoszenia nieprawidłowości w miejscu pracy nastąpiło w marcu 2021 r., a więc jeszcze zanim upłynął ww. termin na dokonanie implementacji dyrektywy w krajowym porządku prawnym RP. Jednocześnie skarżąca wystąpiła o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że przysługuje jej ochrona dla sygnalistów już po implementacji tej dyrektywy do krajowego porządku prawnego w 2024 r. Wniosek o wydanie zaświadczenia złożyła bowiem jak wynika z akt sprawy w kwietniu 2025 r. Skoro termin implementacji dyrektywy 2019/1937 do polskiego porządku prawnego upłynął bezskutecznie w dniu 17 grudnia 2021 r. (stosownie do art. 26 ust. 1 dyrektywy), oznacza to potencjalną możliwość powoływania się bezpośrednio na przepisy dyrektywy przez te osoby, które dokonały zgłoszenia naruszenia prawa po tej dacie. Osobą taką nie jest skarżąca. W tej sprawie A. B. dokonała zgłoszenia jeszcze przed datą 17 grudnia 2021 r., skoro nastąpiło to w marcu 2021 r. Przede wszystkim jednak bezpośrednie zastosowanie dyrektywy następuje, gdy takie zastosowanie jest w ogóle możliwe, o czym decyduje łącznie sama treść dyrektywy, w tym przede wszystkim jej zakres oraz sformułowanie w ramach dyrektywy konkretnego przepisu nadającego się do bezpośredniego zastosowania. W orzecznictwie unijnym podkreśla się bowiem, że dla wywołania bezpośredniego skutku po upływie terminu implementacji dyrektywy jej przepis musi spełniać następujące warunki: być jasny, precyzyjny i bezwarunkowy, a ponadto przyznawać jednostkom określone prawa, przy czym nie zawsze wymaga się w tym zakresie przyznania jednostkom konkretnych praw podmiotowych (uprawnień), gdzie nacisk położony jest na interes prawny jednostek. Skutek bezpośredni mają zatem normy nadające się do zastosowania, a zatem takie, które są zdolne do określenia pozycji prawnej jednostki. Przepis dyrektywy jest jasny i precyzyjny, gdy jego treść można odczytać i wyznaczyć w drodze wykładni. Co się tyczy bezwarunkowości, to utożsamia się ją z brakiem zależności pomiędzy możliwością zastosowania normy a podjęciem działań przez Unię lub władze krajowe. Jednocześnie, dla wywołania skutku bezpośredniego, dyrektywa nie może przyznawać państwu członkowskiemu zbyt szerokiego marginesu implementacyjnego, wynikającego bądź z wyraźnej podstawy prawnej, bądź też z niedookreślonego charakteru koncepcji lub pojęć użytych w jej przepisach (zob m.in. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 11 lipca 2002 r., C-62/00, Marks & Spencer PLC v. Commissioners Of Customs & Excise). Sądy krajowe mogą zatem uznać, że niewdrożony przepis dyrektywy nadaje się do bezpośredniego stosowania. Będzie tak, jeśli w ogóle istnieje przepis dyrektywy, z którego w sposób jasny i bezpośredni można wyinterpretować ustanowienie określone obowiązku organów państwa względem jednostki i który to przepis nie pozostawia państwu swobody decyzyjnej w procesie wdrażania dyrektywy. Taka sytuacja ma miejsce zatem przede wszystkim wtedy gdy w dyrektywie istnieje przepis, który w określonym, przewidzianym przez dyrektywę kształcie powinien być implementowany do porządku prawnego. W takiej sytuacji, gdy nie doszło do implementacji tego rodzaju przepisu na czas, jednostka ma prawo powoływać się na jego bezpośrednie stosowanie, o ile oczywiście przepis ten dotyczy i reguluje w ogóle jej sytuację faktyczną, a zatem okoliczności sprawy mieszczą się w jego dyspozycji. Taka sytuacja nie zachodzi w przedmiotowej sprawie. Sąd zaznacza, że skarżąca nie wskazała, który przepis dyrektywy miałby mieć w jej przypadku bezpośrednie zastosowanie, to jest w jakim przepisie dyrektywy upatruje obowiązku organu do wydania jej zaświadczenia o podleganiu ochronie prawnej z uwagi na dokonanie zgłoszenia naruszenia prawa w miejscu pracy dotyczącym działania na szkodę interesu prywatnego i interesu publicznego. Sąd dokonał zatem samodzielnej analizy wszystkich artykułów wskazanej przez skarżącą dyrektywy, z których jednak żaden nie reguluje obowiązku wydawania zaświadczeń potwierdzających posiadania statusu sygnalisty i podlegania w związku z tym przewidzianej dla sygnalisty ochronie od chwili dokonania zgłoszenia. Za jasny, precyzyjny, bezwarunkowy i przyznający jednostce takie prawa, jakich domaga się skarżąca nie może być bowiem uznane zawarte w preambule dyrektywy wskazanie, że "Właściwe organy powinny zapewnić osobom dokonującym zgłoszenia niezbędne wsparcie w celu umożliwienia im skutecznego dostępu do ochrony. W szczególności powinny wydawać dowody lub inne dokumenty niezbędne do potwierdzenia przed innym organami lub przed sądami, że dokonanie zgłoszenia zewnętrznego miało miejsce. Zgodnie z niektórymi krajowymi regulacjami prawnymi, w niektórych przypadkach, osoby dokonujące zgłoszenia mogą skorzystać z form zaświadczenia o spełnieniu przez nie warunków określonych w mających zastosowanie przepisach". Wydanie zaświadczenia zostało w tym zakresie wskazane jedynie jako przykład możliwych rozwiązań, obowiązujących w porządkach krajowych również pod określonymi warunkami. Przede wszystkim jednak Sąd zwraca uwagę na zakres analizowanej Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii wynikający już z samego jej tytułu i sprecyzowany w art. 2 tego aktu, zgodnie z którym: 1/ Niniejsza dyrektywa ustanawia wspólne minimalne normy ochrony osób zgłaszających następujące naruszenia prawa Unii: a) naruszenia objęte zakresem stosowania aktów Unii określonych w załączniku, dotyczące następujących dziedzin: (i) zamówienia publiczne; (ii) usługi, produkty i rynki finansowe oraz zapobieganie praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu; (iii) bezpieczeństwo produktów i ich zgodność z wymogami; (iv) bezpieczeństwo transportu; (v) ochrona środowiska; (vi) ochrona radiologiczna i bezpieczeństwo jądrowe; (vii) bezpieczeństwo żywności i pasz, zdrowie i dobrostan zwierząt; (viii) zdrowie publiczne; (ix) ochrona konsumentów; (x) ochrona prywatności i danych osobowych oraz bezpieczeństwo sieci i systemów informacyjnych; b) naruszenia mające wpływ na interesy finansowe Unii, o których mowa w art. 325 TFUE i określone szczegółowo w stosownych środkach unijnych; c) naruszenia dotyczące rynku wewnętrznego, o którym mowa w art. 26 ust. 2 TFUE, w tym naruszenia unijnych zasad konkurencji i pomocy państwa, jak również naruszenia dotyczące rynku wewnętrznego w odniesieniu do działań, które stanowią naruszenie przepisów o podatku od osób prawnych lub do praktyk mających na celu uzyskanie korzyści podatkowej sprzecznej z przedmiotem lub celem mających zastosowanie przepisów o podatku od osób prawnych. 2/ Niniejsza dyrektywa pozostaje bez uszczerbku dla uprawnienia państw członkowskich do rozszerzenia zakresu ochrony na mocy prawa krajowego w odniesieniu do dziedzin lub aktów nieobjętych ust. 1. Wskazać należy, że A. B. poprzez zgłoszenie z marca 2021 r. dotyczące działania kierowniczki [...] oraz księgowej tej jednostki, dokonała zgłoszenia dotyczącego nieprawidłowości działań urzędników krajowych, a nie urzędników Unii, a naruszenia te nie stanowiły działań na szkodę interesów finansowych Unii, lecz były rozpatrywane przez sądy powszechne jako działania na szkodę interesu prywatnego oraz działania na szkodę interesu publicznego, który jednak należy rozumieć jako działania na szkodę interesów finansowych samorządu terytorialnego, czy Skarbu Państwa Rzeczypospolitej Polskiej. Zgłaszanie tego rodzaju naruszeń nie było objęte art. 2 ust. 1 ww. dyrektywy, który określa minimalny, konieczny do regulacji zakres zastosowania dyrektywy przez państwa członkowskie, do których została skierowana. Jak wynika z art. 3 wprowadzonej w RP w 2024 r. ustawy o ochronie sygnalistów zakres ten, stosownie do uprawnienia państw członkowskich wynikającego z art. 2 ust. 2 ww. dyrektywy, został rozszerzony przez Polskę. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie sygnalistów, za naruszenia prawa, które podlegają zgłoszeniu i stanowią o statusie sygnalisty uznano naruszenia prawa w postaci działania lub zaniechania niezgodne z prawem lub mające na celu obejście prawa, dotyczące: 1) korupcji; 2) zamówień publicznych; 3) usług, produktów i rynków finansowych; 4) przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu; 5) bezpieczeństwa produktów i ich zgodności z wymogami; 6) bezpieczeństwa transportu; 7) ochrony środowiska; 8) ochrony radiologicznej i bezpieczeństwa jądrowego; 9) bezpieczeństwa żywności i pasz; 10) zdrowia i dobrostanu zwierząt; 11) zdrowia publicznego; 12) ochrony konsumentów; 13) ochrony prywatności i danych osobowych; 14) bezpieczeństwa sieci i systemów teleinformatycznych; 15) interesów finansowych Skarbu Państwa Rzeczypospolitej Polskiej, jednostki samorządu terytorialnego oraz Unii Europejskiej; 16) rynku wewnętrznego Unii Europejskiej, w tym publicznoprawnych zasad konkurencji i pomocy państwa oraz opodatkowania osób prawnych; 17) konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela - występujące w stosunkach jednostki z organami władzy publicznej i niezwiązane z dziedzinami wskazanymi w pkt 1-16. Wynika z powyższego, że zgodnie z porządkiem wewnętrznym krajowym ochrona dla sygnalistów rozciąga się już nie tylko na przypadki zgłoszenia przez daną osobę przypadków naruszenia interesów finansowych Unii Europejskiej, ale także interesów finansowych jednostki samorządu terytorialnego czy Skarbu Państwa Rzeczypospolitej Polskiej oraz przypadków dotyczące korupcji. Dokonane przez skarżącą w marcu 2021 r. zgłoszenie nastąpiło zatem po pierwsze nie tylko przed wejściem w życie ustawy o ochronie sygnalistów, ale także zanim jeszcze upłynął termin na dokonanie implementacji Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii. Jednocześnie dokonane zgłoszenie dotyczyło naruszeń prawa nie ujętych w katalogu wynikającym bezpośrednio z ww. dyrektywy. Poprzez dokonane zgłoszenie skarżąca nie wskazywała bowiem na naruszenie przez pracowników [...] w K. prawa Unii, czy działanie na szkodę interesów finansowych Unii. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii w okolicznościach tej sprawy nie daje więc skarżącej możliwości na bezpośrednie powoływanie się na jej zapisy, których też skarżąca konkretnie nie wskazała. W ocenie Sądu przepisy analizowanej dyrektywy niewątpliwie nie statuują obowiązku wprowadzenia przez państwa członkowskie w ich porządkach prawnych instytucji wydawania zaświadczeń w przypadku zgłoszenia naruszeń prawa, w tym w przypadkach nieprzewidzianych bezpośrednio przez dyrektywę, która odnosi się do naruszeń prawa Unii i ma określony w art. 2 ust. 1 tej dyrektywy zakres. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał wydane w sprawie postanowienia za zgodne z prawem i oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.