III SA/Gd 546/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2015 r. sprawy ze skargi P. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie wypłaty dodatku z tytułu opieki nad dziećmi 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej P. L. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 19 maja 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność wniesienia przez P. L. "odwołania od decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 16 października 2014 r., nr [...]". Stan faktyczny w sprawie przedstawia się następująco: W dniu 17 września 2014 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynęło pismo P. L. (dalej jako: "strona", "skarżąca"), zatytułowane "Wniosek o wypłatę dodatku z tytułu opieki nad dziećmi w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w związku z urodzeniem bliźniaków", w którym domagała się: wypłaty tytułem uzupełnienia dodatku z tytułu opieki nad dziećmi w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w związku z urodzeniem bliźniaków, błędnie ustalonego w kwocie 400 zł miesięcznie, zamiast w prawidłowej kwocie 800 zł miesięcznie za okres wsteczny, tj. od 1 lipca 2012 r. do 31 października 2013 r. i ewentualnie wnosiła o zmianę decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej przyznającej świadczenia za okres zasiłkowy 2011/2012 i 2012/2013 mając na względzie słuszny interes strony na podstawie art. 155 k.p.a. w ten sposób, iż zamiast dodatku z tytułu opieki nad dziećmi w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w związku z urodzinami bliźniaków ustalonego w kwocie 400 zł przysługiwać będzie w to miejsce dodatek w kwocie 800 zł, a następnie o wypłatę zaległego uzupełniającego dodatku w kwocie 400 zł miesięcznie za okres wsteczny, tj. od 1 lipca 2012 r. do 31 października 2013 r. Strona powołała się na przepisy art. 8 pkt 2, art.10 ust. 1 i art. 31 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.), zaś w uzasadnieniu wniosku na wykładnię przepisów tej ustawy, orzecznictwo sądów administracyjnych oraz uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 15/13, (zwaną dalej: "uchwałą") zgodnie z którą w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje na każde dziecko. Strona wskazała, że mimo urodzenia bliźniąt, został jej przyznany dodatek tylko na jedno dziecko. W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek, pismem z dnia 16 października 2014 r., nr [...] skierowanym do P. L. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej poinformował, że "1. Organ I instancji nie znajduje w Pani sprawie zastosowania art. 31 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.). 2. W Pani sprawie orzeczenie wydał organ II instancji tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 kwietnia 2014 r. sygn. akt [...], informując w pouczeniu o trybie złożenia skargi. 3. Organ I instancji wydaje decyzje administracyjne na podstawie wniosku określonego w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne." Pismo zostało podpisane przez działającego z upoważnienia Burmistrza zastępcę kierownika MOPS- u. W następstwie tego strona wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego pismo - "odwołanie od decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 16 października 2014 r. nr [...]" wnosząc m.in. o uchylenie powyższej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy ewentualnie o uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania, o zmianę decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. bądź też stwierdzenie błędu na podstawie art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem strony pismo organu z dnia 16 października 2014 r. zawiera rozstrzygnięcie w sprawie i faktycznie stanowi decyzję administracyjną. Skarżąca przedstawiła przy tym szczegółową argumentację na poparcie swojego stanowiska, a także na zasadność wnioskowanego żądania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność złożonego przez stronę odwołania. Przywołując treść przepisu art. 127 § 1 k.p.a. organ wskazał, że odwołanie służy jedynie od decyzji administracyjnej, a pisma z dnia 16 października 2014 r., nr [...], nie sposób zakwalifikować jako decyzji administracyjnej. Zamieszczono w nim jedynie informacje, o czym świadczy treść punktu drugiego i trzeciego pisma. Natomiast odnośnie punktu pierwszego przedmiotowego, Kolegium wyjaśniło, że przepis w nim wskazany, tj. art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie jest podstawą do wydania decyzji administracyjnej. Przepis ten stanowi bowiem, że jeśli odmowa przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalenie ich wysokości były następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, wypłata świadczeń rodzinnych może nastąpić za 3 lata wstecz, licząc od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu lub dnia wydania decyzji prostującej błąd z urzędu. Przepis ten więc statuuje jedynie termin przedawnienia roszczenia o wypłatę świadczeń i nie jest to więc nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji administracyjnej, czy też usuwania jej z obrotu prawnego. Tak więc i w zakresie tego punktu w/w pismo jest jedynie informacją, nie dotyczy bowiem sprawy indywidualnej, w której wydaje się rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach strony. W konsekwencji niedopuszczalne było wniesienie odwołania od takiego pisma. Na marginesie Kolegium zauważyło, że w piśmie, które wpłynęło do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w dniu 17 września 2014 r., strona w punkcie drugim powołała się także na art. 155 k.p.a. dotyczący nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji administracyjnych. W związku z tym, organ I instancji powinien rozważyć m.in. możliwość wystąpienia do strony o sprecyzowanie swojego żądania. Powyższe postanowienie strona zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzucając mu: I. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną interpretację, której to interpretacja dokonana zarówno przez organ I, jak i II instancji ewidentnie narusza uchwałę NSA o sygn. akt I OPS 15/13, w ten sposób, iż nie uwzględnia, że na każde urodzone dziecko w trakcie jednego porodu przysługują osobne świadczenia; 2. art. 2, art. 8, art. 18, art. 32, art. 72 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych z dnia 20 listopada 1989 r. a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą 7 czerwca 1991 r. (Dz. U. z 1991 r., nr 120, poz. 526) poprzez niezastosowanie ich w przedmiotowej sprawie. II. naruszenie przepisów postępowania tj.: 1. art. 134 w zw. z art. 127 i 104 k.p.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną podczas gdy faktycznie pismo Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 16 października 2014 r. stanowi w istocie decyzję administracyjną; 2. art. 104 k.p.a. poprzez nie zastosowanie w przedmiotowej sprawie i nie przyjęcie, iż pismo z dnia 16 października 2014 r. stanowi w istocie decyzję administracyjną; 3. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nie zastosowanie w przedmiotowej sprawie i nie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy; 4. art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. poprzez nie zastosowanie w przedmiotowej sprawie i nie stwierdzenie nieważności decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa; 5. art. 155 k.p.a. poprzez nie zastosowanie w przedmiotowej sprawie mając na względzie słuszny interes strony oraz interes społeczny poprzez zmianę pierwotnej decyzji. Ponadto strona zarzuciła organom naruszenie takich przepisów postępowania administracyjnego jak: art. 6, art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a. W związku z powyższym strona wniosła m.in. o uchylenie ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 maja 2015 r. i poprzedzającej go decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 16 października 2014 r. Ponadto wniosła o stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie i poprzedzająca go decyzja Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 16 października 2014 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym mogą stanowić podstawę do pociągnięcia do odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych na podstawie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa. Do skargi strona załączyła dwie decyzje Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej: [...] z dnia 1 października 2014 r. i nr [...] z dnia 6 listopada 2014 r. W obszernym uzasadnieniu skargi strona wywodziła, że w sprawie doszło do wydania decyzji. Ponadto przedstawiła, podobnie jak w odwołaniu, argumentację na poparcie zasadności zgłoszonego żądania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 maja 2015 r., nr [...], stwierdzające niedopuszczalność wniesionego przez P. L. odwołania. Podstawę wydanego postanowienia stanowił przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej jako "k.p.a." Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W ocenie organu odwoławczego, odwołanie jest niedopuszczalne, gdyż pisma Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 16 października 2014 r., nr [...]" (w dalszej części uzasadnienia jako - "pismo" lub "pismo z dnia 16 października 2014 r."), nie można zakwalifikować jako decyzji. Stosownie do art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (104 § 2 k.p.a.). Zatem prawidłowe rozpoznanie niniejszej sprawy wymagało udzielenia odpowiedzi na pytanie czy można przyjąć w zaistniałych okolicznościach faktycznych, że ww. pismem doszło do rozpoznania istoty sprawy, a w konsekwencji do wydania decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu, na tak postawione pytanie należy udzielić pozytywnej odpowiedzi, z przyczyn wskazanych poniżej. W wyroku z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81 (OSPiKA 1982, Nr 9-10, poz.169) Naczelny Sąd Administracyjny słusznie stwierdził, że "pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji wydającego akt wskazanie adresata aktu rozstrzygnięcie o istocie sprawy podpis osoby reprezentującej organ administracji" Powyższe stanowisko podzielane jest również przez doktrynę prawa. "Ta minimalna liczba elementów pisma organu administracji w połączeniu z uregulowaniem prawa materialnego i procesowego do sprawy, której pismo dotyczy, pozwala w samej rzeczy na ustalenie wszystkich, wcześniej wymienionych, składników materialnego pojęcia decyzji administracyjnej (zob. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, W-wa 2012 r., str. 404). Także zdaniem Sądu, przedmiotowy pogląd zasługuje na pełną aprobatę. Analiza treści pisma organu z dnia 16 października 2014 r. pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że pismo to zawiera wszystkie ww. elementy, a mianowicie: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata, podpis osoby reprezentującej organ administracji, a także rozstrzygnięcie o istocie sprawy. Przy czym ten ostatni element wymaga nieco szerszych rozważań. Treścią decyzji jest, jak stanowi przepis art. 104 "załatwienie sprawy", tzn. rozstrzygnięcie o istocie sprawy, czyli orzeczenie co do tych interesów prawnych lub obowiązków, które legitymowały określone osoby do udziału w postępowaniu jako strony. Jak podnosi się trafnie w doktrynie prawa przedmiotem postępowania administracyjnego jest "konkretna sprawa indywidualnego podmiotu, w której na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego organy administrujące są władne podjąć decyzję administracyjną albo orzekając o uprawnieniach lub o obowiązkach indywidualnego podmiotu, albo stwierdzając w niej o niedopuszczalności takiego orzekania" (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowo-administracyjne, W-wa 2011, str.172). Przekładając powyższe uwagi do przedmiotowej sprawy w celu stwierdzenia czy doszło do załatwienia sprawy, należy: po pierwsze - określić czego domagała się skarżąca w złożonym wniosku z dnia 12 września 2014 r., czyli jaki był przedmiot żądania, a zarazem postępowania; po drugie - czy pismo z dnia 16 października 2014 r. stanowiło rozstrzygnięcie wniosku przez organ (innymi słowy czy pismem tym organ rozpoznał sprawę). Przy czym, co jest istotne, pismo organu powinno zostać ocenione w ścisłym związku oraz w bezpośrednim odniesieniu do złożonego wniosku strony (tzn. w kontekście tego wniosku oraz zawartego w nim żądania). Jak wynika z akt sprawy, postępowanie w niniejszej sprawie zainicjował wniosek P. L. z dnia 12 września 2014 r., którego treść została przywołana na wstępie uzasadnienia. Został on zatytułowany jako "Wniosek o wypłatę dodatku z tytułu opieki nad dziećmi w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w związku z urodzeniem bliźniaków" Jest oczywiste, że wniosek został złożony w celu otrzymania - świadczenia w postaci dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego - na drugie dziecko. Wynika to jednoznacznie z treści wniosku oraz z jego uzasadnienia. Nie było kwestionowane w sprawie, że w dniu 21 listopada 2011 r. strona urodziła bliźnięta. Przy czym wnioskodawczyni wskazała, że domaga się wypłaty świadczenia za okres poprzedni, tj. od dnia 1 lipca 2012 r. do dnia 31 października 2013 r. Wcześniej bowiem organ przyznał jej przedmiotowe świadczenie, ale tylko na jedno dziecko, co było w jej ocenie, rozstrzygnięciem wadliwym, a co potwierdza ostatecznie ww. uchwała NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. W konsekwencji też strona w złożonym wniosku przywołała przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym art. 31, ale również wniosła o zmianę decyzji ostatecznej w trybie art.155 k.p.a. Zatem treść żądania nie mogła budzić jakichkolwiek wątpliwości. Podobnie, jak i wnioskowany tryb postępowania. W zaistniałej więc sytuacji przedmiotowy wniosek stanowił - całość i w taki sposób powinien być oceniany. Nie może być rozstrzygające dla określenia żądania, sposób sformułowania wniosku (np. w punktach) czy też jego tytuł. Decydująca jest bowiem jego treść. Przedmiotowy wniosek zawierał określone żądanie - przyznanie świadczenia na drugie dziecko, a ponadto wskazywał na tryb postępowania, gdyż obejmował również żądanie zmiany decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a., który stanowi podstawę do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, stosuje się do niego odpowiednio art.154 § 2 k.p.a. który przyznaje organowi kompetencję do wydania decyzji w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji (a więc do rozstrzygnięcia o prawach strony w sprawie indywidualnej). Należy tu zwrócić uwagę, że organ odwoławczy wskazując na brak podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych, podniósł jednocześnie, że "nie jest to więc nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji administracyjnej, czy też usuwania jej z obrotu prawnego". Taki jednak tryb został zawarty niewątpliwie w art. 155 k.p.a. i został wskazany we wniosku strony. To, że skarżąca we wniosku domaga się wypłaty świadczenia, nie może przemawiać za wyodrębnianiem samego żądania zapłaty, prowadząc do podzielenia wniosku na "części". Na marginesie rozważań można dodać, że strona nie ma obowiązku podawać podstawy prawnej zgłaszanego żądania (wniosku), ani trybu jego rozpoznania. Zgodnie z zasadą ograniczonego minimalizmu określona w art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Przechodząc dalej, to przedmiotowe pismo organu odnosi się bezpośrednio do wniosku, który zawiera konkretne żądanie i zostało wydane w ścisłej z nim korelacji "w odpowiedzi na Pani pismo z dnia 12.09.2014 r. ...". Tym samym, mimo zawartych w nim elementów, które są informacjami, punkt pierwszy pisma stanowi niewątpliwie nieuwzględnienie przez organ zgłoszonego żądania w sprawie indywidualnej. Organ w odpowiedzi na wniosek podnosi, że art. 31 ustawy "nie znajduje w Pani sprawie zastosowania". Organ złożył więc oświadczenie woli podjęte w wyniku zastosowania normy prawa i zakomunikował je stronie. Niewątpliwie organ odmówił tym samym przyznania wnioskowanego świadczenia, stanowiąc o prawie strony. Mamy więc de facto do czynienia z rozstrzygnięciem istoty sprawy. Dla przyjęcia takiej oceny, nie ma znaczenia czy nastąpiło to w oparciu o prawidłową podstawę prawną lub np. przez właściwy organ. Kwestie te powinny bowiem być przedmiotem analizy organu II instancji rozpoznającego odwołanie. W zaistniałej sytuacji nastąpiło negatywne rozpoznanie wniosku zawierającego określone żądanie, i co ważne, załatwienie w ten sposób sprawy. Organ wypowiedział się o interesie prawnym skarżącej jako strony postępowania. W świetle dokonanych powyżej rozważań dotyczących niezbędnych elementów, które pozwalają na kwalifikację danego aktu lub czynności - jako decyzji administracyjnej - należy uznać, że wymagane minimum zostało spełnione. Trzeba przy tym również pamiętać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o istocie aktu prawnego przesądza jego treść, a nie forma lub nazwa. Dlatego postanowienie organu odwoławczego podlegało uchyleniu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie zobowiązany do uwzględnienia powyższych uwag i związanej z nimi oceny prawnej. Stosownie do treści art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozstrzygnął jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 tej ustawy.