III SA/Gd 547/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść, Asesor WSA Maja Pietrasik, Protokolant: Starszy asystent sędziego Konrad Milczanowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2024 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 26 czerwca 2023 r,. nr SKO Gd/2548/23 w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w formie egzaminu państwowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Wejherowskiego z dnia 6 września 2021 r., nr KM.5430.6209.2021. 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz M. D. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 6 czerwca 2021 r. nr KM.5430.6209.2021 Starosta Wejherowski, skierował M. D. (określanego dalej jako "strona" lub "skarżący") na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego w zakresie kategorii A, B, C, T prawa jazdy w związku z przekroczeniem 24 punktów karnych. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 450 ze zm.), art. 51 ust. 2, art. 99 ust. 1 pkt 1 oraz art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 1212), art. 14 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 957), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735) – dalej w skrócie powoływanej jako "k.p.a.", § 5 ust. 3 i 4 oraz § 9 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r., poz. 231 ze zm.). Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że zostało ono dokonane na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku o skierowanie strony na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym w związku z przekroczeniem 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym. Przedmiotowa decyzja została przesłana skarżącemu na adres ul. [...] w W. Ponieważ przesyłka, mimo awizowania, nie została odebrana, pozostawiono ją w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia. Pismem z dnia 23 stycznia 2023 r. pełnomocnik skarżącego wystąpił o prawidłowe doręczenie stronie wyżej wymienionej decyzji, wskazując aktualny adres strony przy ul. [...] w R. Do wniosku dołączył akt notarialny sprzedaży nieruchomości przy ul. [...] w W. z dnia 13 sierpnia 2019 r. W dniu 20 lutego 2023 r. decyzja z dnia 6 czerwca 2021 r. została doręczona pełnomocnikowi skarżącego. M. D. odwołał się od tej decyzji zarzucając jej naruszenie: - art. 42 § 1 oraz art. 44 § 1 pkt 1 i § 4 w zw. z art. 61 § 4 k.p.a., polegające na niedoręczeniu stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w następstwie wysłania zawiadomienia na nieprawidłowy adres, na skutek czego strona nie miała wiedzy o toczącym się postępowaniu, a tym samym możliwości wzięcia w nim udziału; - art. 10 § 1 k.p.a., polegające na niezapewnieniu stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu ani możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (w następstwie niedoręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania); - art. 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 81 k.p.a., polegające na nieprzeprowadzeniu przez organ postępowania wyjaśniającego i dowodowego oraz uznaniu za udowodnione okoliczności istotnych w sprawie w sytuacji, gdy strona nie miała możliwości wypowiedzenia się w sprawie w związku z brakiem udziału w postępowaniu na skutek niedoręczenia jej zawiadomienia o wszczęciu postępowania; - art. 15 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie rozpatrzenia sprawy w postępowaniu dwuinstancyjnym na skutek pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu w pierwszej instancji; Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 26 czerwca 2023 r. nr SKO Gd/2548/23 utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu wskazał, że strona w okresie od 2 września 2020 r. do 17 czerwca 2021 r. wielokrotnie naruszyła przepisy ruchu drogowego i wskutek tego łącznie otrzymała 25 punktów karnych. W tej sytuacji istniała podstawa do wydania decyzji na podstawie w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym. Organ miał obowiązek, by skierować stronę na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie wskazuje się, że decyzja o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji wydana na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym ma charakter związany. Oznacza to, że właściwy starosta (prezydent) nie ma wyboru co do możliwości skierowania lub odstąpienia od niego w przypadku złożenia wniosku przez właściwego komendanta Policji. Organ odwoławczy wskazał również, że jakkolwiek rację ma strona, iż pisma kierowano do niej na niewłaściwy adres, co przyznał organ pierwszej instancji doręczając decyzję ponownie i otwierając tym samym drogę do ponownego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym, to jednak nie może ujść uwagi, że dokonane naruszenie przepisów prawa procesowego nie niosło ze sobą ujemnych dla strony skutków. Nie miało również wpływu na wydane w sprawie rozstrzygnięcie. Strona zarzuca naruszenie wielu norm prawa procesowego, związanego z niewłaściwym wszczęciem postępowania i uniemożliwieniem uczestnictwa w postępowaniu, nie wskazuje przy tym żadnych twierdzeń i okoliczności, które mogłyby być przedmiotem dowodzenia przed organem pierwszej instancji. Nie podnosi również żadnych merytorycznych argumentów, które wskazywałyby na podjęcie przez ten organ niewłaściwego rozstrzygnięcia. Kwestia zmian wpisów w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, w tym liczby przypisanych punktów, nie może być rozpatrywana w postępowaniu dotyczącym skierowania na sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego. Prawidłowość wpisów kierowca może kwestionować w postępowaniu prowadzonym przed organami Policji, a następnie sądem administracyjnym. Skoro zatem w postępowaniu jedynym dowodem jest wniosek komendanta wojewódzkiego, z podaniem liczby punktów jakie kierujący uzyskał za popełnione wykroczenia drogowe i korygowanie tej liczby w niniejszym postępowaniu jest niedopuszczalne, to uczestnictwo strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nic nowego do sprawy wnieść nie mogło. M. D. zaskarżył decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, tj.: 1) art. 42 § 1 oraz art. 44 § 1 pkt 1 i § 4 w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. - polegające na niedoręczeniu skarżącemu przez organ pierwszej instancji zawiadomienia o wszczęciu postępowania w następstwie wysłania zawiadomienia na nieprawidłowy adres, na skutek czego skarżący nie miał wiedzy o toczącym się postępowaniu, a tym samym możliwości wzięcia w nim udziału; 2) art. 10 § 1 k.p.a. - polegające na niezapewnieniu skarżącemu przez organy możliwości czynnego udziału w postępowaniu ani możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (w następstwie niedoręczenia skarżącemu przez organ pierwszej instancji zawiadomienia o wszczęciu postępowania, wskutek czego skarżący nie miał wiedzy o toczącym się postępowaniu oraz niezawiadomienie skarżącego przez organ odwoławczy o możliwości końcowego zaznajomienia z materiałem dowodowym zebranym w sprawie i zajęcia stanowiska); 3) art. 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 81 k.p.a. - polegające na nieprzeprowadzeniu przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego i dowodowego oraz uznaniu za udowodnione okoliczności istotnych w sprawie w sytuacji, gdy skarżący nie miał możliwości wypowiedzenia się w sprawie w związku z brakiem udziału skarżącego w postępowaniu na skutek niedoręczenia mu zawiadomienia o wszczęciu postępowania; 4) art. 15 k.p.a. - poprzez niezapewnienie skarżącemu rozpatrzenia sprawy w postępowaniu dwuinstancyjnym na skutek niezapewnienia skarżącemu możliwości czynnego udziału w postępowaniu w pierwszej instancji; 5) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, mimo że istniały podstawy do jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji; 6) art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 78 Konstytucji RP - poprzez przyjęcie, że kwestia zasadności przypisania skarżącemu ponad 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego w sytuacji kwestionowania tej okoliczności przez skarżącego nie podlega badaniu w ramach postępowania administracyjnego, co stanowi naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, naruszenie zasady prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy oraz prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Skarżący w uzasadnieniu skargi opisał stan faktyczny sprawy oraz ponownie podniósł kwestię wszczęcia i prowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji bez wiedzy strony. Wszelkie pisma jak i sama decyzja organu pierwszej instancji zostały wysłane na niewłaściwy adres w W., gdzie strona nie mieszka od 15 lat. W dniu 20 lutego 2017 r. skarżący sprzedał nieruchomość znajdującą się pod tym adresem, a przed zawarciem umowy sprzedaży wymeldował się. Na poparcie swoich zarzutów skarżący powołał orzecznictwo sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego dotyczące zasad konstytucyjnych, w tym zasady sprawiedliwości proceduralnej. W ocenie skarżącego, niezgodne z zasadami konstytucyjnymi jest wyłączenie możliwości kwestionowania przez stronę w ramach postępowania administracyjnego w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji faktu i zasadności przypisania stronie ponad 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego oraz wyłączenie możliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie, z urzędu lub na wniosek strony. Oznacza to bowiem brak stosownych gwarancji procesowych dla strony postępowania, które ma się zakończyć dolegliwościami spowodowanymi koniecznością odbycia egzaminu sprawdzającego kwalifikacje w zakresie określonych kategorii prawa jazdy, a w przypadku niepoddania się egzaminowi lub w przypadku jego negatywnego wyniku - cofnięciem uprawnień do kierowania pojazdami. W efekcie czyni to ewentualną późniejszą kontrolę sądowoadministracyjną pozorną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku podtrzymało swoje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Organ dodał, że wobec skarżącego toczyły się dwa powstępowania – jedno, zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji, drugie – o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami wskutek braku przystąpienia do egzaminu. Od obydwu decyzji skarżący wniósł odwołania ze wskazanie na nieprawidłowości w ich doręczeniu. Kolegium podzieliło podniesione zarzuty w tej drugiej sprawie, ponieważ w jego ocenie była przedwczesna (wydano ją w dniu 9 marca 2022 r.) wobec prawidłowego (ponownego) doręczenia decyzji o skierowaniu na egzamin dnia 20 lutego 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a." uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Okolicznością niekwestionowaną w rozpatrywanej sprawie było to, że skarżący M. D. nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez organ I instancji. Zarówno bowiem zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, jak i decyzja wydana przez organ I instancji kierowane były przez ten organ do skarżącego pod adres od dawna nieaktualny. Skarżący zatem, nie wiedząc o toczącym się postępowaniu, nie mógł wziąć w nim udziału. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Rangę zasady dwuinstancyjności potwierdza art. 78 Konstytucji RP, w myśl którego każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednoznaczny jest pogląd, zgodnie z którym, jeżeli w postępowaniu administracyjnym przed organem I instancji nie uczestniczyły wszystkie strony, to organ odwoławczy zobowiązany jest zastosować art.138 § 2 k.p.a., albowiem postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym, co wynika z art. 15 k.p.a., a pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem I instancji prowadzi do wadliwości wydanej przez ten organ decyzji (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 456/19). W rozpatrywanej sprawie strona skarżąca mogła przedstawić swoje stanowisko wyłącznie organowi II instancji i tylko ten organ mógł to stanowisko rozważyć. Stoi to w sprzeczności z wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności rozumianą w ten sposób, że wymaga ona by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i dogłębny przeanalizowano wszelkie argumenty i w konsekwencji dokonano prawidłowej subsumcji przepisu prawa do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Zatem strona musi mieć prawo przedłożenia swych argumentów organom obydwu instancji. Organ I instancji w sposób oczywisty naruszył art. 61 ust. 4 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącego skutecznie o wszczęciu wobec niego postępowania administracyjnego w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego oraz art. 10 §1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu. Skoro skarżący bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji to organ odwoławczy, będąc zobowiązanym do przestrzegania zasady dwuinstancyjności powinien był zatem uchylić decyzję, od której wniesiono odwołanie i przekazać sprawę do organu I instancji w celu zapewnienia praw strony skarżącemu i umożliwienia temu organowi rozpoznania sprawy z zachowaniem wszelkich procesowych gwarancji. Nie czyniąc tego organ odwoławczy naruszył art. 15 k.p.a. oraz art. 138§1 pkt 1 k.p.a. w sposób mogący mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Rozpatrywanie merytorycznego stanowiska organów administracji przez sąd jest wobec przedstawionej powyżej oceny prawnej przedwczesne. W tym stanie sprawy Sad orzekł na podstawie art. 145§1 pk1 lit c oraz art. 135 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. jak w punkcie 2 wyroku – wobec uwzględnienia skargi w całości. Ponownie rozpatrując sprawę organy przeprowadzą postępowanie administracyjne dbając o zachowanie wymienionych w k.p.a. podstawowych zasad postepowania administracyjnego. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod internetowym adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl.