III SA/Gd 549/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Asesor WSA Adam Osik, Protokolant: Specjalista Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi K. H., M. H., P. H., D. H. – następców prawnych zmarłego A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 1 kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie ustalenia wysokości opłat za pobyt w Domu Pomocy Społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Prezydenta Miasta Słupska z dnia 14 lutego 2020 r. nr [...]. III SA/Gd 549/20 UZASADNIENIE Decyzją z dnia 14 lutego 2020 r. nr MOPR.XIX.5120/ZM/08740/2020 Prezydent Miasta Słupska, powołując się na przepisy art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61, art. 106, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 z późn. zm.) - dalej powoływanej jako "u.p.s.", z dniem 1 stycznia 2020 r. zmienił swe wcześniejsze decyzje w sprawie opłaty za pobyt A. H. w Domu Pomocy Społecznej nr [...] w L. i ustalił tę opłatę w wysokości 70% posiadanego dochodu, który na dzień wydania decyzji wynosił 884,69 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że A. H. został skierowany do Domu Pomocy Społecznej nr [...] w L. decyzją Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Słupsku. Decyzją z dnia 27 listopada 2015 r. ustalono mu odpłatność za pobyt ww. w placówce. Średni miesięczny koszt utrzymania w Domu Pomocy Społecznej nr [...] w L. od 1 marca 2019 r. wynosi 3.651,18 zł. Na podstawie aktualizacji wywiadu środowiskowego ustalono, że dochód A. H. stanowi zasiłek stały i pielęgnacyjny oraz świadczenie uzupełniające w łącznej wysokości 1.263,84 zł. Zmiana sytuacji dochodowej A. H. wynika z przyznania mu, decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Słupsku z dnia 19 grudnia 2019 r. świadczenia uzupełniającego w kwocie 500 zł miesięcznie. Zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, miesięczną opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnosi mieszkaniec domu pomocy społecznej w wysokości nie więcej niż 70% swojego dochodu. Kwota 884,69 zł stanowi 70 % dochodu A. H. i w tej wysokości należy wnosić odpłatność za pobyt w Domu Pomocy Społecznej nr [...] w L. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł A. H. podnosząc, że zmiana odpłatności winna mieć miejsce od lutego 2020 r. Decyzją nr SKO.420.43.2020 z dnia 1 kwietnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku uchyliło powyższą decyzję w pkt 1 w części dotyczącej ustalenia od 1 stycznia 2020 r. nowej wysokości opłaty za pobyt A. H. w DPS nr [...] w L. w kwocie 884,69 zł miesięcznie ustalając tę odpłatność za miesiąc luty 2020 r. w kwocie 1.934,69 zł i od 1 marca 2020 r. w kwocie 884,69 zł miesięcznie, stanowiącej 70% dochodu. W uzasadnieniu wskazano, że podstawę przeliczenia dochodu strony stanowiło ustalenie uzyskania prawa do świadczenia uzupełniającego w kwocie 500 zł miesięcznie, o którym mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 31 lipca 2019 r. o świadczeniu uzupełniającym dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji (Dz. U. 2019 r., poz. 1622). Zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s. ustalenie dochodu ma miejsce z uwzględnieniem dochodu poprzedzającego miesiąc, za który przysługuje świadczenie z pomocy społecznej. Zgodnie z decyzją ZUS w sprawie świadczenia uzupełniającego od 1 października 2019 r. zmianie uległa sytuacja dochodowa strony uwzględniona przez MOPR w Słupsku od 1 stycznia 2020 r. Przeliczenie uwzględnia dochód z tytułu zasiłku stałego (548 zł), zasiłku pielęgnacyjnego (215,84 zł) oraz świadczenie uzupełniające (500 zł), łącznie w kwocie 1.263,84 zł. Świadczenie uzupełniające - co wynika z materiału dowodowego i odwołania, wypłacono z wyrównaniem w styczniu 2020 r. Zgodnie z art. 106 ust. 5 u.p.s. zaistniała podstawa do zmiany decyzji. Sporna okazała się natomiast kwestia terminu, od którego należało zmienić odpłatność. Z treści art. 106 ust. 5 w powiązaniu z art. 60 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s. wynika, że zaistnienie podstaw do zmiany sytuacji dochodowej osoby zobowiązanej w danym miesiącu nie powoduje w sposób automatyczny zmiany decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu opieki społecznej od pierwszego dnia tego miesiąca. Wobec zmiany sytuacji dochodowej strony, zmiany decyzji odnośnie odpłatności, można dokonać jedynie "na przyszłość". Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. Z art. 61 ust. 2 pkt 1 i pkt 3 u.p.s. wynika, że opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, ó których mowa w pkt 1 i 2. Obowiązkiem organu było więc ustalenie nowej wysokości opłaty w związku ze zmianą sytuacji dochodowej. Zmiany decyzji ostatecznej dokonano na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., który przewiduje, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Decyzja tego typu ma charakter konstytutywny. Jednak brzmienie powyższej regulacji nie przesądza o tym, z jaką datą powinno się dokonać zmiany opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w przypadku zmiany "sytuacji dochodowej" strony, to znaczy czy zmiana powinna być dokonana od miesiąca, w którym nastąpiła zmiana sytuacji dochodowej, czy też od miesiąca następnego. Skoro art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s. posługuje się pojęciem "dochód" należy więc w celu właściwej wykładni art. 106 ust. 5 u.p.s., w pierwszej kolejności odwołać się do treści art. 8 ust. 3 u.p.s. Przepis ten stanowi, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej /.../. Przy ustalaniu prawa do świadczeń z pomocy społecznej miarodajny jest dochód z miesiąca wcześniejszego niż złożenie wniosku o przyznanie świadczenia. Sytuacja dochodowa strony, a w szczególności zmiana tej sytuacji determinowana wydaniem decyzji ZUS o świadczeniu uzupełniającym, staje się definitywna dopiero z końcem danego miesiąca. W dacie wydania decyzji, co pominął organ I instancji, adresat nie dysponował jeszcze kwotą należności wynikających z przyznanego uprawnienia. Niejednokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślano, że uzyskanie dochodu następuje dopiero wtedy, gdy określona kwota zostanie rzeczywiście uprawnionemu wypłacona. Trudno upatrywać zmiany sytuacji dochodowej w samym fakcie wydania decyzji przyznającej świadczenie, skoro mogła zostać zmieniona, czy też wypłata była jak w niniejszej sprawie odłożona w czasie. Wypłaty świadczenia uzupełniającego dokonano w styczniu 2020 r. W tej sytuacji Kolegium stwierdziło, że zmiana odpłatności winna mieć miejsce od 1 lutego 2020 r. Na ustalenie takie wskazano również w aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia 6 lutego 2020 r. w DPS nr [...] w L., przeprowadzonego w związku z m.in. oceną sytuacji dochodowej strony. Reasumując, zmiany wysokości opłaty należało dokonać, uwzględniając dochód ze stycznia 2020 r., mając na względzie wypłatę wyrównania świadczenia uzupełniającego za okres od października do grudnia 2019 r. do 31 grudnia 2020 r. w kwocie 1.500 zł oraz świadczenie bieżące za styczeń 2020 r. w kwocie 500 zł (łącznie 2.000 zł). W przedstawionej sytuacji łącznie dochód strony wyniósł więc 2.763,84 zł w styczniu 2020 r., a więc odpłatność należało zmienić od 1 lutego 2020 r. (70% = 1.934,69 zł). Dalej zaś kwotę odpłatności należało ustalić od 1 marca 2020 r. w kwocie 884,69 zł, biorąc pod uwagę dochód wynoszący, z uzyskanym świadczeniem uzupełniającym za kolejne miesiące, w kwocie łącznej 1.263,84 zł (70% = 884,69 zł). Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. H. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że na jego korzyść ustalono w zaskarżonej decyzji termin zmiany odpłatności od lutego 2020 r., ale za krzywdzącą uznaje wysokość tej odpłatności ustaloną przez SKO w kwocie 1.934,69 zł. Zdaniem skarżącego, błędem jest wliczanie do styczniowego dochodu świadczenia uzupełniającego za okres od listopada 2019 r. do grudnia 2019 r. Skarżący uważa, że do dochodu w styczniu 2019 r., stanowiącego podstawę ustalenia odpłatności, należało wliczyć poza zasiłkiem stałym i zasiłkiem pielęgnacyjnym, tylko świadczenie uzupełniające za styczeń. Odpłatność powinna zatem wynosić od miesiąca lutego 2020 r. kwotę 884,69 zł, zgodnie z następującym wyliczeniem: 70% x ( 548 zł zasiłek stały + 215 zł zasiłek pielęgnacyjny + 500 zł - świadczenie uzupełniające za styczeń 2020 r.) = 70% x 1.263,84 zł = 884,69 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko. Skarżący A. H. zmarł w dniu 17 czerwca 2020 r. Jego spadkobiercami, zgodnie z prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w S. z dnia 31 lipca 2023 r. sygn. akt I Ns 104/21 są: małoletni K. H. i P. H. oraz M. H. i D. H. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej była decyzja w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej A. H., ponoszonej przez niego samego w oparciu o przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.s., który stanowi, że obowiązany do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej jest w pierwszej kolejności mieszkaniec domu. Skarżący A. H. zmarł w toku postępowania przed sądem, co spowodowało jego zawieszenie. Nieuiszczona, a należna opłata za pobyt w domu pomocy społecznej w przypadku śmierci osoby zobowiązanej należy do długów spadkowych. Dlatego też, po ustaleniu kręgu spadkobierców A. H., Sąd zobowiązany był na podstawie art. 128 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zawieszone postępowanie podjąć i prowadzić je dalej przy udziale spadkobierców A. H. po stronie skarżącej. Zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s. mieszkaniec domu wnosi opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej w kwocie nie większej niż 70% swojego dochodu. Za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 8 ust. 3 u.p.s.). Przepis art. 8 ust. 12 u.p.s. stanowi, że w przypadku uzyskania jednorazowo dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano ten dochód. Okolicznością bezsporną było w sprawie uzyskanie przez A. H. świadczenia uzupełniającego w wysokości 500 zł miesięcznie od października 2019 r. poczynając. Kwotę 1.500 zł należną za miesiące październik – grudzień 2019 r., wypłacono A. H. w styczniu 2020 r. wraz ze świadczeniem należnym za ten miesiąc. Organ pierwszej instancji ustalił wysokość opłaty za okres od 1 stycznia 2020 r. poczynając, przy uwzględnieniu dochodu obejmującego świadczenie uzupełniające za styczeń 2020 r. w kwocie 500 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględniło natomiast odwołanie A. H. kwestionujące możliwość zwiększenia opłaty od stycznia 2020 r. i ustaliło podwyższoną opłatę od lutego 2020 r., lecz oparło się na dochodzie za styczeń, przyjmując, że obejmował on oprócz wypłaconego na bieżąco świadczenia uzupełniającego w wysokości 500 zł także kwotę 1.500 zł wypłaconą z tytułu tego świadczenia za miesiące październik – grudzień 2020 r. Powyższe decyzje organów obu instancji naruszają art. 8 ust. 12 u.p.s. w sposób mający wpływ na wynik sprawy, pomijając go przy ustaleniu dochodu skarżącego A. H., będącego podstawą dla określenia należnej opłaty za pobyt w DPS. Stosownie do tego przepisu, w przypadku uzyskania jednorazowo dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano ten dochód. Oznacza to, że w sytuacji wypłacenia jednorazowo zaległych, a należnych świadczeń, ta jednorazowa wypłata powiększa w odpowiedniej części dochód za każdy kolejny miesiąc z osobna. Skoro A. H. wypłacono w styczniu 2020 r. jednorazowo zaległe świadczenie uzupełniające w kwocie 1500 zł, to zgodnie z art. 8 ust. 12 u.p.s. poszczególne świadczenia należne miesięcznie w kwocie po 500 zł powinny powiększać jego ustalony dochód w kolejnych miesiącach od stycznia do marca 2020 r. - wpływając na wysokość opłat za miesiące luty - kwiecień 2020r. Reasumując, kwotę świadczeń miesięcznych wypłaconych w styczniu za trzy ostatnie miesiące 2019 r. należało uwzględnić w dochodzie mieszkańca DPS służącym za podstawę obliczania opłaty za pobyt w miesiącach lutym, marcu i kwietniu 2020 r. (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 484/17). Należy uznać zatem, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji ustaliły wysokość należnych opłat z tytułu pobytu A. H. w domu pomocy społecznej z istotnym naruszeniem przepisów art. 61 ust. 2 pkt 1 oraz art. 8 ust. 12 u.p.s. W tym stanie sprawy Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku. Rzeczą organów pomocy społecznej będzie uwzględnienie powyższej oceny prawnej w dalszym postępowaniu, prowadzonym przy udziale spadkobierców A. H.