III SA/Gd 552/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2013 r. spraw ze skarg H. K. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 14 marca 2013 r. nr [...] oraz nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje Burmistrza Miasta [...] z dnia 7 lutego 2013 r. nr [...] oraz nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącej H. K. kwotę 1.514 (jeden tysiąc pięćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dwiema decyzjami z dnia 7 lutego 2013 r. (nr [...] oraz nr [...]) Burmistrz Miasta, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: "k.p.a.", art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1356 ze zm.), cofnął H. K. (dalej: "strona", "skarżąca") prowadzącej przedsiębiorstwo Handlowo-Gastronomiczne w U. ul. [...]: - zezwolenie nr [...] z dnia 8 stycznia 2010 r. na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu uprawniające do sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w Barze [...] ul. [...] w U.; - zezwolenie nr [...] z dnia 27 stycznia 2012 r. na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych zawierających do 4,5 % alkoholu oraz piwa uprawniające do sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w Barze [...] ul. [...] w U. W uzasadnieniach tych decyzji organ wskazał, że stosownie do art. 111 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przedsiębiorcy, prowadzący sprzedaż napojów alkoholowych w roku poprzednim, są obowiązani do złożenia, do dnia 31 stycznia pisemnego oświadczenia o wartości sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży w roku poprzednim. Wykonując ten obowiązek strona w dniu 26 stycznia 2012 r. złożyła w Urzędzie Miasta [...] oświadczenie o wartości sprzedaży napojów alkoholowych w 2011 r. na podstawie, którego dokonała stosownych opłat za korzystanie z zezwoleń. W oświadczeniu podała, że wartość sprzedaży za 2011 r. napojów alkoholowych o zawartości do 4,5 % alkoholu oraz piwa wyniosła 42.000 zł, a napojów alkoholowych o zawartości powyżej 18 % alkoholu wyniosła 15.000 zł. W dniach od 8 do 11 lipca 2012 r. w Barze [...] w U. przeprowadzono kontrolę, która wykazała, że powyższe oświadczenie nie jest prawdziwe. W trakcie kontroli ustalono, że sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5 % alkoholu oraz piwa za 2011 r. wyniosła 53.158,84 zł, natomiast napojów alkoholowych o zawartości powyżej 18% alkoholu za 2011 r. wyniosła 10.341,70 zł. Stosownie do art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych cofa się w przypadku przedstawienia fałszywych danych w oświadczeniu, o którym mowa w art. 111 ust. 4 tej ustawy. Strona odwołała się od tych decyzji podnosząc, że organ nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego i naruszył art. 7, art. 77 oraz. art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności wystąpienie różnic w oświadczeniu i protokole kontroli bez przeprowadzenia dodatkowych ustaleń nie upoważniało organu do stwierdzenia, że strona podała fałszywe dane. Strona twierdziła, że dane podane w oświadczeniu były prawdziwe, zaś sposób postępowania organu nie pozwolił na poprawne zweryfikowanie różnic. W odwołaniu strona zwróciła uwagę, że organ I instancji nie podjął żadnych dodatkowych ustaleń w świetle złożonych w piśmie z dnia 19 listopada 2012 r. wyjaśnień, jak też pominął szereg okoliczności podniesionych w oświadczeniu strony z dnia 12 lipca 2012 r. W odniesieniu do ustalenia wartości sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu strona podnosiła, że dla oceny tej okoliczności należało się odnieść do kwestii powiększenia wartości sprzedaży ww. napojów o tzw. drinki, do których stosowała marżę ok. 300%, a która została całkowicie pominięta przez organ (w tym celu do odwołania załączyła cennik, z którego – w jej ocenie – wynika, że 100g alkoholu w drinkach ma wartość ok. 7-8 zł i taka właśnie wartość została uwzględniona w złożonym oświadczeniu, natomiast z przyjętych przez organ wyliczeń wynikałoby, że 100g alkoholu miałaby wartość ok. 2 zł). W odniesieniu do ustalenia wartości sprzedaży napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu i piwa strona podnosiła, że dla oceny tej okoliczności należy się odnieść do kwestii pomniejszenia wartości sprzedaży z tytułu ubytków, a także obniżek cen, promocji i rabatów z marżą do 15%, które organ pominął (w tym celu do odwołania załączyła oświadczenia klientów). Po rozpatrzeniu odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzjami z dnia 14 marca 2013 r. (nr [...] oraz nr [...]), na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, art. 127 § 2 w związku z art. 17 ust. 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, utrzymało w mocy decyzje organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że w toku kontroli w Barze [...] ustalono, iż sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18 % alkoholu w 2011 r. była niższa niż podano to w oświadczeniu strony, natomiast sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa była wyższa niż wynikało to z oświadczenia. Takie ustalenia stanowiły dostateczną podstawę do przyjęcia, że strona naruszyła zasady sprzedaży określone w ustawie, bez konieczności przeprowadzania dodatkowego postępowania dowodowego. Zdaniem organu odwoławczego z art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jednoznacznie wynika, że warunkiem cofnięcia zezwolenia jest podanie przez przedsiębiorcę w oświadczeniu o wartości sprzedaży napojów alkoholowych fałszywych danych dotyczących wartości sprzedaży poszczególnych napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy podkreślił, że argumenty podnoszone w odwołaniach nie pozwalają na zmianę decyzji. Strona winna mieć świadomość konsekwencji związanych z nie przestrzeganiem przepisów ustawy, tym bardziej, że była o nich pouczona. Decyzja w przedmiocie cofnięcia zezwolenia jest decyzją związaną, co oznacza, że organ po stwierdzeniu ziszczenia się chociażby jednej z przesłanek, zawartych w art. 18 ust. 10 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi, musi wydać decyzję o cofnięciu zezwolenia. Organ odwoławczy zaznaczył, że obniżki cen, promocje i rabaty oraz ubytki, jak również kwestia stosowanej 300% marży przy napojach alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu nie były wcześniej wskazywane jako przyczyna różnic. Strona nie złożyła zastrzeżeń do protokołu kontroli, ani nie skorzystała - pomimo pouczenia - z możliwości wniesienia umotywowanych wyjaśnień w terminie 7 dni od podpisania protokołu kontroli. Po wszczęciu postępowania pisemnie wyjaśniła, że nie posiada rejestru ubytków ani promocji, co uniemożliwia w istocie jednoznaczne potwierdzenie jej zarzutów. H. K. zaskarżyła opisane wyżej decyzje organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się ich uchylenia, jak również uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonym decyzjom zarzuciła: 1/ naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 18 ust 10 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi polegającą na przyjęciu, że dokonana kontrola i sposób jej przeprowadzenia były wystarczające do przyjęcia, że skarżąca złożyła fałszywe oświadczenie o wysokości sprzedaży za 2011 r.; 2/ naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na przyjęciu wadliwych ustaleń co do stanu spraw wskutek pominięcia dowodów powołanych przez skarżącą w odwołaniach. Skarżąca wskazała, że organ odwoławczy nie dostrzegł braków formalnych i uchybień proceduralnych w postępowaniach przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji czym niewątpliwie naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a. Bezpodstawnie przyjął, że dokonana kontrola i sposób jej przeprowadzenia były wystarczające do przyjęcia, że skarżąca złożyła fałszywe oświadczenia o wysokości sprzedaży napojów alkoholowych za 2011 r. Pominął zupełnie wyjaśnienia skarżącej składane w toku postępowania a dotyczące stosowania marży 300% na sprzedaż napojów alkoholowych w postaci drinków. Co więcej, organ odwoławczy stwierdził, że złożyła wyjaśnienia w tym zakresie dopiero na etapie odwołania, gdy faktycznie okoliczności te podniosła już przed organem pierwszej instancji. W ocenie skarżącej organ pierwszej instancji nie podjął żadnych dodatkowych ustaleń pomimo, że w piśmie z 19 listopada 2012 r. podnosiła okoliczności, które wymagały przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dotyczącego różnic w protokole kontroli i oświadczeniu. Jej zdaniem wyjaśnienia wymagał sposób dokonania ustalenia wartości sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu w oparciu o marże 100% na podstawie faktur zakupu. Należało odnieść się do podnoszonych przez skarżącą okoliczności powiększenia wartości sprzedaży tych napojów o tzw. drinki, w których stosuje się marże ok. 300%. Skarżąca do odwołania dołączyła cennik, który potwierdził podnoszone przez nią zarzuty, a które winny być również poddane ocenie w postępowaniu. Według wyliczeń z protokołu kontroli 100 g alkoholu miałby wartość ok. 2 zł, podczas gdy w drinkach mają wartość ok. 7-8 zł. Tą ostatnią wartość skarżąca uwzględniła w swoim oświadczeniu w styczniu 2012 r. W przypadku natomiast sprzedaży napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa należało się odnieść do pomniejszenia wartości sprzedaży z tytułu ubytków oraz stosowania sezonowych obniżek cen, promocji i rabatów z marżą do 15%. Z uwagi na przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a. organy winny wykazać aktywną postawę podczas całego postępowania wyjaśniającego, tzn. w niniejszych sprawach ocenić wszystkie dowody, a także dopuścić wszystkie środki dowodowe zgłaszane przez skarżącą, o ile mają one istotne znaczenie dla spraw. Ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym i nie w pełni rozpatrzonym, są dowolne. Zdaniem skarżącej nie było podstaw do przyjęcia, że w oświadczeniu podała fałszywe dane, gdyż za takie należy rozumieć dane nieodpowiadające rzeczywistości. Dokonana kontrola i sposób jej przeprowadzenia nie były wystarczające do przyjęcia, że skarżąca złożyła fałszywe oświadczenie o wysokości sprzedaży za 2011 r., a w konsekwencji wydania decyzji o cofnięciu zezwoleń. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie w dniu 10 października 2013 r. na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Sąd postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt III SA/Gd 552/13 oraz III SA/Gd 553/13 i prowadzić łącznie jedne akta pod sygnaturą III SA/Gd 552/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skargi zasługują na uwzględnienie albowiem zaskarżone decyzje naruszają przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji były przepisy ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1356 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". W art. 18 ust. 10 ustawy zostały przez ustawodawcę w sposób enumeratywny określone przypadki, w których zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży i poza miejscem sprzedaży podlega cofnięciu przed upływem okresu, na jaki zostało udzielone. Jako jeden z przypadków uzasadniających cofnięcie przez organ ww. zezwolenia uznane zostało przedstawienie fałszywych danych w oświadczeniu, o którym mowa w art. 111 ust. 4 (art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy). W myśl art. 111 ust. 4 ustawy przedsiębiorcy, prowadzący sprzedaż napojów alkoholowych w roku poprzednim, są obowiązani do złożenia, do dnia 31 stycznia, pisemnego oświadczenia o wartości sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży w roku poprzednim. W myśl bowiem art. 11¹ ust. 5 ustawy opłata za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych uzależniona jest od rocznej wartości sprzedaży tych napojów i jest przeznaczana na finansowanie prowadzenia działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych i integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu (art. 11 ust. 1 ustawy). Przedstawienie fałszywych danych w oświadczeniu, o którym mowa w art. 111 ust. 4 ustawy, stało się powodem wydania zaskarżonych decyzji cofających skarżącej: 1/ zezwolenie nr [...] z dnia 8 stycznia 2010 r. na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu uprawniające do sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w Barze [...] ul. [...] w U.; oraz 2/ zezwolenie nr [...] z dnia 27 stycznia 2012 r. na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych zawierających do 4,5 % alkoholu oraz piwa uprawniające do sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w Barze [...] ul. [...] w U. Organy przyjęły, że w pierwszym przypadku skarżąca zawyżyła wartość sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu (skarżąca zadeklarowała wartość 15.000 zł, podczas gdy organy przyjęły wartość 10.341,70 zł), natomiast w drugim przypadku skarżąca zaniżyła wartość sprzedaży napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu i piwa (skarżąca zadeklarowała 42.000 zł, podczas gdy organy przyjęły wartość 53.158,84 zł). Przyjęte przez organy ustalenia zostały dokonane w oparciu o treść protokołu z przeprowadzonej przez pracownika Urzędu Miasta w U. w dniach od 8 do 11 lipca 2013 r. kontroli poprawności złożonych przez skarżącą oświadczeń o wartości sprzedaży napojów alkoholowych w 2011 r. Zgodnie z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) – dalej zwanej "k.p.a.", organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji nie uczyniły zadość wskazanym wymogom, w szczególności nie dokonały rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Należy wskazać, że organ I instancji w ogóle nie poddał jakiejkolwiek ocenie złożonych przez skarżącą oświadczeń zawartych w piśmie z dnia 13 lipca 2012 r. oraz w piśmie z dnia 19 listopada 2012 r., w których skarżąca wyjaśniała rozbieżności pomiędzy wartością sprzedaży napojów alkoholowych oszacowaną przez organ w trakcie kontroli a wartością przez nią zadeklarowaną. Organ odwoławczy natomiast błędnie uznał, że zarzuty dotyczące wyższej marży odnośnie sprzedawanych drinków pojawiły się dopiero w odwołaniu (strona wskazywała na tę okoliczność już w piśmie z dnia 19 listopada 2012 r.). Nie znajduje też potwierdzenia w materiale dowodowym twierdzenie organu odwoławczego, że powoływane w odwołaniu sezonowe obniżki cen, promocje i rabaty nie były wcześniej wskazywane przez stronę jako przyczyna różnic. Strona sygnalizowała już te okoliczności zarówno w piśmie z dnia 19 listopada 2012 r., jak również w piśmie z dnia 13 lipca 2012 r., jednakże – co zostało wskazane powyżej - zostały one całkowicie pominięte przy wydaniu przez organ I instancji zaskarżonych decyzji. Uzasadnieniem dla takiego działania organu I instancji nie mogła być – jak wyjaśnia organ odwoławczy - okoliczność nie złożenia przez stronę zastrzeżeń do protokołu z kontroli w terminie 7 dni od dnia podpisania protokołu kontroli (protokół został podpisany w dniu 11 lipca 2012 r.). Po pierwsze, za takie działanie można właśnie potraktować pismo skarżącej złożone w dniu 13 lipca 2012 r., które korygowało i precyzowało wyjaśnienia złożone w czasie kontroli. Po wtóre, zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten wyraża jednocześnie zasadę swobodnej oceny dowodów, jak też zasadę prawdy obiektywnej, co oznacza, że organ prowadzący postępowanie dążąc do ustalenia prawdy materialnej gromadzi – czy to z inicjatywy strony czy z urzędu – materiał dowodowy, który następnie w całokształcie musi poddać pełnej ocenie z punktu widzenia przedmiotu (istoty) rozstrzyganej sprawy administracyjnej. Dokonane takiej oceny – aby można było uniknąć zarzutu dowolności przyjętych ustaleń faktycznych – musi zostać zobrazowane w treści uzasadnienia decyzji. Zgodnie bowiem z art. 107 § 3 in principio k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że organy nie dokonując oceny złożonych przez skarżącą wyjaśnień (w piśmie z dnia 13 lipca 2012 r. oraz 19 listopada 2012 r.) nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego w sprawie, a zatem w zaistniałym stanie rzeczy przyjęte przez organy ustalenia faktyczne stanowiące podstawę wydania zaskarżonych decyzji należy uznać za dowolne. W tym stanie rzeczy, Sąd – mając na uwadze naruszenie przez organy wskazanych powyżej przepisów postępowania – orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., jak w sentencji. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji znajduje oparcie w przepisie art. 152 p.p.s.a., natomiast o kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organy winny uwzględnić powyższą ocenę prawną i przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, w szczególności w sposób pełny i wszechstronny dokonać rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.