III SA/Gd 553/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lipca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu E. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala sprzeciw. Prezydent Miasta decyzją z dnia 22 listopada 2017 r. przyznał E. P. zasiłek stały dla osoby samotnie gospodarującej od dnia 1 października 2017 r. do dnia 31 lipca 2022 r. w kwocie 604 zł miesięcznie. Decyzją z dnia 5 marca 2021 r. Prezydent Miasta uchylił decyzję z dnia 22 listopada 2017 r. dotyczącą zasiłku stałego. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 104 § 1 i 2 oraz art. 102 ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) – dalej powoływanej jako "k.p.a.", art. 6 pkt 1 i 7, art. 7 pkt 1, 5, 6, art. 8 ust. 1 pkt 1-3, art.14, art. 37 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3-6, art. 107 ust. 1 i 4a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm.); § 2 ust. 1 i 5 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 sierpnia 2017 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1788) § 1 pkt 1 lit. b, art. 15o ust. 1 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (t.j: Dz. U. z 2020 r. poz. 1842). W uzasadnieniu organ ustalił, że w dniu 9 grudnia 2020 r. pracownik socjalny wysłał do strony pismo z prośbą o kontakt, celem ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Pismo powróciło do ośrodka nieodebrane. Pomimo wielokrotnych prób nawiązania kontaktu ze stroną w celu uaktualnienia jej sytuacji materialno-bytowej, żadna z nich nie zakończyła się powodzeniem. W dniu 13 stycznia 2021 r. zostało wysłane do strony zawiadomienie o wszczęciu postępowania w związku z brakiem kontaktu, oraz brakiem możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, to pismo również nie zostało odebrane. W dniu 2 lutego 2021 r. zmieniono formę wypłaty zasiłku stałego za miesiąc luty 2021 r.- w kasie Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. (dalej "MOPR"), strona pomocy nie odebrała w terminie wypłat zasiłku stałego. E. P. pojawiła się osobiście w ośrodku w dniu 5 marca 2021 r., gdzie została poinformowana, że zasiłek stały za miesiąc luty 2021 r. może odebrać w kasie MOPR w dniu 11 marca 2021 r. Na pytanie gdzie przebywa - nie podała obecnego miejsca zamieszkania. Organ stwierdził, że brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z powodów leżących po stronie osoby korzystającej z pomocy społecznej, stosownie do treści art. 107 ust. 1 i 4a ustawy o pomocy społecznej, stanowi podstawę do uchylenia przyznanej pomocy. Strona odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji podnosząc, że decyzja nie zawiera określenia daty, od której organ uchylił decyzję przyznającą zasiłek stały. Zakwestionowała także okoliczność, jakoby miała odmówić przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego i unikała kontaktu z pracownikiem socjalnym. Utrzymywała, że oczekiwała kontaktu telefonicznego, jednak pracownik socjalny do niej nie zadzwonił. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 maja 2021 r. działając na postawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j: Dz. U. z 2018 r. poz. 570), art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 2 k.p.a., art. 107 ust. 1 i ust. 4a ustawy o pomocy społecznej, uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej w celu ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej oraz u osób, o których mowa w art. 103 ustawy. W myśl art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej, niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Organ wskazał, że szczególnym rodzajem dowodu przewidzianym w ustawie o pomocy społecznej jest rodzinny wywiad środowiskowy. W stosunku do osób korzystających ze stałych form pomocy społecznej aktualizację wywiadu sporządza się co najmniej raz na 6 miesięcy, nawet jeżeli nie nastąpiła zmiana danych. Utrudnianie lub uniemożliwianie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji może być potraktowane jako brak współdziałania z pracownikiem socjalnym, a przez to może prowadzić do odmowy przyznania świadczenia. Niewyrażenie zgody na wywiad lub jego aktualizację umożliwia organowi wstrzymanie pomocy, a także pozbawienie prawa do świadczeń. Organ odwoławczy ustalił, że organ pierwszej instancji w grudniu 2020 r. podjął kroki, celem przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego. Kierowane pod wskazany we wniosku o przyznanie pomocy adres strony wezwania wracały niedoręczone. Pracownik socjalny udał się pod ten adres ale nie zastał tam strony. Przebywający w lokalu C. O. złożył oświadczenie, wedle którego strona nie mieszka pod wskazanym adresem, a on nie wie gdzie przebywa. Gdy w dniu 5 marca 2021 r. strona stawiła się w siedzibie MOPR, odmówiła podania swojego aktualnego adresu, nie przystąpiła także do przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego. Organ odwoławczy wskazał, że trudno przypuszczać, by osoba pobierająca zasiłek stały z pomocy społecznej, świadomie i z własnej woli unikała kontaktu z pracownikiem socjalnym i celowo uniemożliwiała przeprowadzenie aktualizacji wywiadu środowiskowego, gdyby miała świadomość, że może przez to utracić uprawnienie do rzeczonego świadczenia. Bardziej prawdopodobnym jest, że strona z przyczyn od niej niezależnych, zmuszona została do opuszczenia dotychczasowego miejsca zamieszkania i dlatego nie odbierała kierowanych do niej wezwań. Z notatki służbowej z dnia 5 marca 2021 r, nie wynika, by pracownik socjalny poinformował stronę o konieczności aktualizacji wywiadu środowiskowego oraz konsekwencjach niedopełnienia tej czynności, a strona kategorycznie odmówiła wzięcia udziału w czynnościach, od których uzależnione było dalsze pobieranie przez nią zasiłku stałego. Nadto w treści odwołania wyjaśniła, że poprzedni pracownik socjalny, kontaktował się z nią telefonicznie i nie było na tym tle żadnych problemów. Pracownik socjalny, który obecnie zajmuje się sprawą nie zadał sobie trudu, by do skarżącej zadzwonić, a skarżąca zaprzeczyła, jakoby odmówiła przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Organ wskazał, że przytoczone wyżej twierdzenia oraz deklaracja strony, wskazują na gotowość skarżącej poddania się wywiadowi środowiskowemu i nakazują umożliwienie jej tego. Prawdopodobne jest zatem pozyskanie przez organ informacji dotyczących aktualnej sytuacji strony, w kontekście wypełniania przez nią przesłanek do dalszego pobierania zasiłku stałego. W tych okolicznościach organ odwoławczy uznał uchylenie decyzji przyznającej stronie zasiłek stały za przedwczesne i zalecił, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ pierwszej instancji podjął starania celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W szczególności spróbował telefonicznie ustalić termin przeprowadzenia czynności wyjaśniających. Jednocześnie organ wskazał, że strona powinna mieć świadomość, że nieusprawiedliwione nieuczestniczenie w przeprowadzeniu aktualizacji wywiadu środowiskowego, będzie uprawniało organ do uchylenia decyzji przyznającej jej zasiłek stały. Stąd też powinna ustalić z pracownikiem socjalnym dogodny termin i miejsce przeprowadzenia czynności wyjaśniających i aktywnie w nich uczestniczyć. E. P. złożyła sprzeciw od decyzji organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o przywrócenie zasiłku stałego. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że z winy MOPR, nie doszło do korzystnego dla niej rozstrzygnięcia. MOPR nie zastosował się do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, pozostając przy żądaniu wskazania miejsca zamieszkania - warunku, którego skarżącą nie może spełnić. Skomplikowana sytuacja osobista, majątkowa, prawna i zdrowotna strony nie uległa poprawie i jest znana pracownikowi socjalnemu. Jej stan zdrowia ulega systematycznie pogorszeniu wskutek chorób, co przekłada się na narastającą niesprawność i brak możliwości zatrudnienia. Wskazała, że jest osobą samotną bez żadnych bliskich. Organ pierwszej instancji wstrzymując wypłatę zasiłku, pozbawił ją minimum egzystencjalnego w wysokości 600 zł. Skarżąca zarzuciła nadto urzędnikom złą wolę, lekceważenie osób potrzebujących pomocy, brak kultury osobistej i urzędniczej, nieznajomość przepisów i interpretacji, niedopełnienie obowiązków, celowe wprowadzanie w błąd, niestosowanie się do decyzji organów nadrzędnych. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Będąca przedmiotem wniesionego sprzeciwu decyzja organu odwoławczego - SKO z dnia 17 maja 2021 r. została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Według art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola sądowoadministracyjna uruchamiana sprzeciwem od decyzji ograniczona jest do badania kwestii proceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w badanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji wydanej w I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 64e p.p.s.a.). Ustawodawca wąsko zatem zakreślił granice uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasacyjnej, bowiem nie dotyczy ona zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa, lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a., a zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie (por. wyroki NSA z: 28 listopada 2017 r., I OSK 1299/17; 28 lipca 2016 r., I OSK 2465/14 i I OSK 2411/14; 12 czerwca 2015 r. I OSK 2386/13). W związku z tym przepisy materialnoprawne mają znaczenie w sprawie sądowoadministracyjnej dotyczącej sprzeciwu od decyzji wyłącznie w związku z przepisami postępowania określającymi jego aspekt wyjaśniający. To, co organ ma wyjaśnić, rekonstruowane jest na podstawie przesłanek rozstrzygnięcia sprawy (hipotezy normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia), bowiem tylko okoliczności istotne z perspektywy tych przesłanek można uznać za mające wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt OSK 2045/18). Zaskarżona decyzja została wydana w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku stałego. Podstawę prawną rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji stanowiły przepisy art. 107 1 i ust. 4a ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którymi - rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej w celu ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej oraz u osób, o których mowa w art. 103, - niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Rodzinny wywiad środowiskowy jest specyficznym sposobem zbierania informacji o sytuacji strony, stanowiącym dla organu pomocy społecznej konieczne i podstawowe źródło informacji o sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej osoby ubiegającej się o świadczenie, bądź korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z art. 109 u.p.s. osoby i rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej są obowiązane niezwłocznie poinformować organ, który przyznał świadczenie o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń. Jak stanowi art. 138 § 2 k.p.a., aby organ odwoławczy mógł wydać decyzję kasacyjną konieczne jest wykazanie, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Przyczyną uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia było stwierdzenie, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w znacznej części, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ ten nie zebrał bowiem prawidłowo materiału obwodowego umożliwianego ustalenie, czy skarżąca jako osoba korzystająca ze świadczeń z pomocy społecznej rzeczywiście odmówiła zgody na przeprowadzenie aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego. Biorąc pod uwagę, że okoliczność ta była jedyną przesłanką uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia, niewątpliwie jej ustalenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Rozpoznając sprzeciw sąd powinien rozważyć, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., tj. czy w sprawie zaistniały okoliczności, które należy wyjaśnić, a których wyjaśnienie przez organ drugiej instancji przekraczałoby dopuszczalny zakres dodatkowego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. W ocenie Sądu, SKO prawidłowo zastosowało przepis art. 138 § 2 k.p.a. uznając, że wskutek naruszeń prawa procesowego, do których doszło przed organem pierwszej instancji, nie wyjaśniono zakresu sprawy mającego istotny – kluczowy wpływ na jej rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. było uzasadnione. Jednocześnie przeprowadzenie postępowania w zakresie tych okoliczności nie mieściło się w kompetencji organu odwoławczego wynikającej z art. 136 § 1 k.p.a., ponieważ przepis ten uprawnia jedynie do przeprowadzenia przez organ odwoławczy na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Konieczne do przeprowadzenia postępowanie nie miało w niniejszej sprawie charakteru uzupełniającego ale charakter zasadniczy, zmierzać ma bowiem do ustalenia kluczowej i jedynej przesłanki wydania decyzji. Sąd uznał za niezasadne podniesione w skardze zarzuty. Rozpoznanie sprzeciwu ograniczone jest do kwestii prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy normy art. 138 § 2 k.p.a., a przesłanki uchylenia zaskarżonej sprzeciwem decyzji organu odwoławczego nie mogły stanowić okoliczności dotyczące postępowania urzędników MOPR W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw jako bezzasadny. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a. Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.