III SA/Gd 555/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2019 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 4 stycznia 2019 r. nr [...] oraz umarza postępowanie administracyjne. Z. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 1 lipca 2019 r. nr [...]. Decyzją tą organ utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 4 stycznia 2019 r. nr [...] zobowiązującą do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności w okresie od 1 maja 2016 r. do 30 października 2018 r. w wysokości 4590,00 zł. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: Prezydent Miasta, decyzją z dnia 5 października 2005 r. przyznał Z. P. zasiłek pielęgnacyjny od 10 września 2005 r. do odwołania w kwocie 144 zł miesięcznie z uwagi na zaliczenie go do pierwszej grupy inwalidzkiej. Następnie decyzją z 8 września 2006 r. zmienił wysokość zasiłku pielęgnacyjnego na kwotę 153 zł miesięcznie. Pismem z 26 października 2018 r. Zakład Emerytalno-Rentowy Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji poinformował Prezydenta Miasta, że Z. P. otrzymuje dodatek pielęgnacyjny z tytułu ukończenia 75 lat życia od 1 maja 2016 r. Decyzją z dnia 5 grudnia 2018 r. Prezydent Miasta zmienił decyzję przyznającą zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności w ten sposób, że odmówił prawa do zasiłku pielęgnacyjnego od 1 maja 2016 r. Organ wskazał, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Decyzją z 4 stycznia 2019 r. na podstawie art. 2 ust. 1, art. 20 i art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 – dalej jako "u.ś.r.") oraz art. 104 k.p.a. Prezydent Miasta zobowiązał Z. P. do zwrotu nienależnie pobranego w okresie od 1 maja 2016 r. do 30 października 2018 r. świadczenia w wysokości 4590,00 zł. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 25 ust. 1 u.ś.r., w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, w tym na wysokość otrzymywanych świadczeń osoba pobierająca świadczenie rodzinne, jest zobowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu właściwego wypłacającego świadczenia rodzinne. Prezydent Miasta wyjaśnił, że Z. P. składając 8 sierpnia 2005 r. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego złożył również podpis na drugiej stronie wniosku - pod pouczeniem. Zatem w ocenie organu, Z. P. był pouczony o skutkach niepoinformowania właściwego organu o zmianach mających wpływ na uprawnienia do zasiłku pielęgnacyjnego i pomimo tego nienależnie pobierał zasiłek pielęgnacyjny, w związku z czym zobowiązany jest do jego zwrotu wraz z odsetkami za opóźnienie. W odwołaniu Z. P. wyjaśnił, że jako strona nie był należycie pouczony o obowiązku powiadomienia organu o nabyciu w trakcie okresu pobierania zasiłku pielęgnacyjnego prawa do dodatku pielęgnacyjnego. Przyznał w odwołaniu, że osobiście podpisał pouczenie, jednak tym pouczeniem nie objęto informacji o obowiązku powiadomienia organu także w przypadku uzyskania uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego. Ponadto odwołujący się wskazał, że nie działał świadomie w złej wierze, bowiem konstrukcja przepisu art. 25 ust. 1 u.ś.r. nie określa wprost niemożności równoczesnego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 1 lipca 2019 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że informacja o tym, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego została umieszczona w treści wniosku dwukrotnie na jego drugiej stronie. Organ odwoławczy wskazał, że skarżący składając wniosek o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego 8 sierpnia 2005r. własnoręcznie podpisał oświadczenie i pouczenie, z którego wynikało m. in., że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego, to złożenie podpisu pod pouczeniem i oświadczeniem stanowi dowód na zrozumienie i przyjęcie do wiadomości podpisanej treści. Kolegium wskazało, że w aktach sprawy nie ma żadnych dowodów świadczących o tym, że wnioskodawca miał kłopot ze zrozumieniem podpisywanego pouczenia o oświadczenia oraz wątpliwości co do ich treści. Ponadto Kolegium wskazało, że żaden przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych nie nakłada na organ obowiązku ustalenia, czy strona wnosząca o przyznanie świadczenia rodzinnego na pewno dokładnie zrozumiała treść pouczenia, które podpisała. Kolegium wskazało także, że z treści odwołania nie wynika, by skarżący mógł nie zrozumieć treści podpisywanych pouczeń i oświadczeń, a przeciwnie sposób sformułowania argumentów świadczy o "ogromnej erudycji" wnoszącego występującego bez profesjonalnego pełnomocnika i o tym, że potrafił i potrafi on zadbać o własne interesy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Z. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie: - art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w następstwie pominięcia zarzutów; - art. 7a § 1 k.p.a. poprzez pominiecie zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony co do skuteczności pouczenia przed datą wydania decyzji ustalającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego; - art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym; - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie przez organy obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie wypowiedzenia się strony co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; - art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez bezpodstawne pominięcie zarzutu wobec organu I instancji nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie, tj. zignorowania znanych mu z urzędu dowodów zgromadzonych w aktach informacji: daty urodzenia strony i daty osiągnięcia przez nią 75 roku życia, posiadania ustalonego prawa do emerytury z którego wynika prawo do dodatku pielęgnacyjnego z chwilą osiągniecia 75 roku życia; - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie zarzutu rażącego naruszenia przepisów postępowania; - art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. poprzez błędną jego wykładnie i zastosowanie w sytuacji, gdy żadna z przesłanek określonych w tym przepisie nie została naruszona. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że nie miał świadomości pobierania nienależnego świadczenia. Wskazał, że nie działał w złej wierze, a art. 25 u.ś.r. wymaga szczególnej analizy, której nie dokonał z uwagi na swój wiek oraz upływ czasu jaki nastąpił pomiędzy składaniem wniosku o świadczenie w którego treści zawarte było opisywane pouczenie, a datą utraty prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko zawarte z uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Praw o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga w niniejszej sprawie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji, jest art.30 ust. 1 u.ś.r., stanowiący, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne jest obowiązana do ich zwrotu. Zgodnie z przepisem art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Zgodnie z przepisem art. 16 ust. 6 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Wypłacenie zatem zasiłku pielęgnacyjnego osobie, która jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego następuje bez podstawy prawnej, lecz orzeczenie o obowiązku zwrotu tego świadczenia wymaga ustalenia, że strona była prawidłowo pouczona o braku prawa do jego pobierania. Organy administracji obydwu instancji uznały za wystarczające pouczenie o braku prawa do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego informacje zawarte we wniosku o przyznanie tego świadczenia złożonym 8 sierpnia 2005r. oraz w decyzji z 8 września 2006r. o zmianie wysokości przyznanego zasiłku. Informacje o wykluczaniu się prawa do dodatku pielęgnacyjnego i prawa do zasiłku pielęgnacyjnego niewątpliwie sformułowano w sposób czytelny w powyższych dokumentach. Wbrew jednak stanowisku organów administracji nie usprawiedliwia to przyjęcia, że skarżący był pouczony o braku prawa do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego w okresie od 1 maja 2016r. Zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem rodzinnym przyznawanym się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (art. 16 ust. 1 u.ś.r.). Dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia (art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 1270). Celem obydwu powyższych świadczeń jest zatem udzielenie z środków publicznych pomocy osobom niezdolnym do samodzielnej egzystencji oraz osobom w podeszłym wieku. Interpretując przepis art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., a w szczególności zawarte w nim pojęcie pouczenia należy mieć na względzie przepis art. 69 Konstytucji RP, gwarantujący osobom niepełnosprawnym udzielanie przez władze publiczne, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Należy brać pod uwagę także przepis art. 8 § 1 k.p.a. zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie zaś z art. 9 k.p.a. organy administracji są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Aby uznać pouczenie udzielone przez organ administracji za skuteczne i dające podstawę do uznania świadczeń za nienależnie pobrane oraz żądania zwrotu wypłaconych świadczeń, należałoby stwierdzić, że pouczenie to udzielone zostało w taki sposób, by mogło dotrzeć do świadomości osoby niepełnosprawnej, pozbawionej wykształcenia prawniczego i pozostać się w niej do czasu zaistnienia okoliczności skutkujących utratą prawa do świadczenia. Pouczenie nie odpowiadające tym wymogom musiałoby zostać uznane za pozorne. Niejednokrotnie wskazywano już w orzecznictwie sądów administracyjnych, że pouczenie zawarte w formularzu wniosku, podpisywanym i składanym w organie administracji, do którego to wniosku strona nie ma dostępu po dacie złożenia w siedzibie organu nie może być uznane za skuteczne. Pouczenie kierowane do strony powinno być dla niej dostępne w każdym czasie, tak żeby miała ona możliwość skontrolowania sytuacji, w jakiej się znajduje z okolicznościami podniesionymi w pouczeniu. Takiego warunku nie spełnia pouczenie zamieszczone w formularzu, chociażby zostało ono potwierdzone podpisem strony. Wypełniony formularz jest elementem akt administracyjnych sprawy, a strona nie ma do niego dostępu na co dzień (wyrok NSA z 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 2078/10, z 4 października 2011 r. sygn. akt I OSK 762/11, z 25 września 2013 r. sygn. akt I OSK 2949/12). Należy ponadto podkreślić upływ znaczącego okresu 10 lat, dzielącego otrzymanie przez skarżącego decyzji zmieniającej decyzję o zasiłku pielęgnacyjnym i uzyskanie prawa do dodatku pielęgnacyjnego. Zachowanie w pamięci i świadomości pouczenia udzielonego przed 10 laty w formie jednego zdania w decyzji administracyjnej podwyższającej o 9 zł. przyznane świadczenie byłoby istotnym wyzwaniem nawet dla młodego prawnika w pełni sił i zdrowia. Nie można zatem racjonalnie oczekiwać, by inwalida I grupy w okresie pomiędzy 65 i 75 rokiem swego życia tego rodzaju informację zachowywał w świadomości. Można natomiast wymagać od organów władzy publicznej, by realizując konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), wspierania osób niepełnosprawnych (art. 69 Konstytucji RP) oraz zawarte w art. 8§1 k.p.a. i art.9 k.p.a. zasady informowania stron o istotnych dla sprawy okolicznościach faktycznych i prawnych oraz pogłębiania zaufania do organów Państwa – współdziałały w taki sposób, by nie dochodziło do wypłaty świadczeń, które wykluczają się nawzajem. Data urodzenia, a co za tym idzie także ukończenia przez skarżącego 75 lat życia była oczywiście znana organowi, który wypłacał zasiłek pielęgnacyjny i nic nie stało na przeszkodzie, by pouczenia o niemożności dublowania się zasiłku i dodatku pielęgnacyjnego udzielić skarżącemu w racjonalnym terminie przed ukończeniem przez niego 75 roku życia, zamiast oczekiwać, aż uczyni on użytek z pouczenia udzielonego mu przed dekadą. Skutki braku koordynacji i elementarnej komunikacji pomiędzy podmiotami, które mają służyć między innymi osobom niepełnosprawnym nie mogą być przerzucane na takie osoby z formalistycznym uzasadnieniem. Nałożenie na skarżącego obowiązku zwrotu pobranych świadczeń w okolicznościach niniejszej sprawy prowadziłoby do rezultatu sprzecznego z celem ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie dającego się także pogodzić z konstytucyjnymi zasadami powołanymi wyżej, a zwłaszcza z zasadą państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej – wynikającą z art. 2 Konstytucji RP. Na marginesie tylko należy zwrócić uwagę, że całkowicie niewłaściwe jest wyciąganie niekorzystnych dla strony wniosków z fachowości składanych przez nią w sprawie pism, co uczynił organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Strona ma bowiem prawo korzystać z prawniczej pomocy fachowej przy sporządzaniu pism, również wówczas, gdy występuje bez pełnomocnika. Ma także prawo oczekiwać odniesienia się przez organ merytorycznie do fachowo sformułowanych w piśmie argumentów, a nie wnioskowania z profesjonalizmu zastosowanych w piśmie sformułowań na temat "ogromnej erudycji" strony i jej umiejętności dbania o własne interesy. W tej sytuacji uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego – art. 30 ust. 1 w związku z art. 30 ust. 2 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uchylił obydwie te decyzje na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. Wobec braku materialnoprawnych podstaw do orzekania o zwrocie przez skarżącego na podstawie art. 30 ust. 1 u.ś.r. kwot wypłaconych z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 maja 2016r. postępowanie administracyjne w tym przedmiocie należało umorzyć na podstawie art. 145 §3 p.p.s.a. w związku z art.105§1 k.p.a.