III SA/Gd 555/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Asesor WSA Adam Osik (spr.) Protokolant: Referent Agnieszka Gross po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2025 r. sprawy ze skargi T. Ś. na uchwałę Rady Powiatu Kwidzyńskiego z dnia 9 grudnia 2019 r., nr XIII/97/2019 w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych na terenie powiatu kwidzyńskiego na cele nie związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu T.Ś. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów uiszczonego wpisu od skargi. W dniu 9 grudnia 2019 r. Rada Powiatu Kwidzyńskiego, działając na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 511 ze zm.), dalej "u.s.p." oraz art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), dalej "u.d.p." podjęła uchwałę nr XIII/97/2019 w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych na terenie powiatu kwidzyńskiego na cele nie związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu. Zgodnie z § 3 uchwały za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w § 1 pkt 2, ustala się następujące roczne stawki opłat za 1 m2 powierzchni pasa drogowego drogi powiatowej zajętego przez rzut poziomy umieszczonego urządzenia: 1) poza obszarem zabudowanym - 150,00 zł; 2) w obszarze zabudowanym - 150,00 zł; 3) na drogowym obiekcie inżynierskim - 200,00 zł. 4) W odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w § 3 pkt 1, 2 i 3, ustala się stawkę w 20 zł 5) opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w § 1 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. W dniu 3 października 2024 r. pełnomocnik T. Ś., na podstawie art. 87 ust. 1 i 3 u.s.p., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na "uchwałę Rady Powiatu Kwidzyńskiego XIII/97/2019 z 9 grudnia 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego". Skarżący wskazał, że zaskarża uchwałę w części dotyczącej postanowień zawartych w § 3 określających wysokość rocznych stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, które naruszają prawo poprzez określenie rocznych stawek opłat za 1m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy umieszczonego urządzenia z pominięciem kryteriów wskazanych w art. 40 ust. 9 u.d.p. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 9 u.d.p. poprzez określenie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego z pominięciem wymogów w nim określonych, co skutkowało wydaniem wobec skarżącego decyzji Zarządu Powiatu z dnia 23 września 2024 r. nr WI.I.7130.99.2024 (załączonej do skargi) jako niezgodne z przepisami powszechnie obowiązującymi. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 3 oraz zasądzenie zwrotu kosztów. Zdaniem skarżącego zaskarżona uchwała narusza interes prawny i uprawnienie skarżącego, który ww. decyzją został obciążony opłatą w sposób niezgodny z przepisami powszechnie obowiązującymi, tj. art. 40 ust. 9 u.d.p. W ocenie skarżącego dla ochrony interesu prawnego obywateli samorządy są zobowiązane do uwzględniania kryteriów wymienionych w ww. przepisie, gdyż ustalenie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego z ich pominięciem może prowadzić do niesprawiedliwego nakładania jednakowych opłat niezależnie od zajętej części drogi czy rodzaju urządzenia obcego umieszczonego w pasie drogowym. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Kwidzyńskiego wniosła o jej odrzucenie z uwagi na brak po stronie skarżącego legitymacji skargowej, ewentualnie o oddalenie skargi jako bezpodstawnej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Organ wskazał, że skarga została skierowana do nieobowiązującego aktu prawnego. Zaskarżona uchwała z dnia 9 grudnia 2019 r. uchylona została na mocy § 7 uchwały Rady Powiatu Kwidzyńskiego z dnia 6 grudnia 2021 r. nr XXX/175/2021 w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych na terenie powiatu kwidzyńskiego na cele nie związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu. Zdaniem organu skarżący nie wykazał, że istnieje związek między jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżonym aktem, polegający na tym, że skarżony akt narusza jego interes prawny. W piśmie z dnia 26 listopada 2024 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że w skardze został podany nieprawidłowy numer uchwały wyłącznie z powodu błędu, jednak pomimo omyłki z treści skargi jednoznacznie wynika, iż celem skarżącego jest zaskarżenie treści uchwały Rady Powiatu, na podstawie której wydana została decyzja Zarządu Powiatu Kwidzyńskiego z dnia 23 września 2024 r. znak WI.I.7130.99.2024. W ocenie skarżącego uchwała Rady Powiatu Kwidzyńskiego z dnia 6 grudnia 2021 r. nr XXX/175/2021 nie spełnia wymogów wynikających z art. 40 ust. 9 u.d.p., co do kryteriów ustalania wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu, albowiem skarżący nie wykazał, aby jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z przepisu art. 87 ust. 1 u.s.p. wynika, że wnoszący skargę na podstawie tego przepisu musi się wykazać nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także jednoczesnym naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/2005, LEX nr 194894, wydany na gruncie art. 101 ust. 1 ustawy samorządzie gminnym o ). Interes prawny powinien być bezpośredni i realny. Bezpośredniość interesu prawnego dotyczy związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną, z której ten interes wywodzi. O naruszeniu interesu prawnego konkretnej osoby można mówić wówczas, gdy zaistnieje realne jego zagrożenie, istniejące już w chwili wejścia w życie uchwały. W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83). Od interesu prawnego należy natomiast odróżnić interes faktyczny, który nie upoważnia do zaskarżenia rozstrzygnięć organów administracji, a który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej. Interes prawny musi wynika z przepisu prawa materialnego przy czym chodzi o taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z wydanym rozstrzygnięciem. Innymi słowy interes prawny będzie posiadał taki podmiot dla którego istnieje przepis prawa, z którego dla tego podmiotu można wyprowadzić uprawnienie lub obowiązek pozostający w związku z treścią uchwały. Dla wykazania, że miało miejsce naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 87 ust. 1 u.s.p. trzeba wykazać związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą organu powiatu a indywidualną sytuacją prawną osoby skarżącej. Należy zatem wykazać, iż zaskarżona uchwała pozbawia osobę skarżącą pewnych, gwarantowanych prawem, uprawnień lub uniemożliwia ich realizację. Ze sformułowania przepisu art. 87 ust. 1 u.s.p. wynika, że nie jest to skarga powszechna (actio popularis) służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Skarżący skarżąc uchwałę organu powiatu na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go na przykład pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Dotyczy to sytuacji gdy zaskarżony akt wpływa negatywnie na sytuację prawną osoby skarżącej. Innymi słowy zaskarżony akt musi godzić w indywidualną sferę prawną takiego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych takich jak zniesienie, ograniczenie lub uniemożliwienie realizacji posiadanych uprawnień bądź też nałożenie na podmiot konkretnych obowiązków. Skoro uprawnienie wynikające z art. 87 ust. 1 u.s.p. nie ma charakteru actio popularis to nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała nie narusza prawem chronionego interesu lub uprawnienia. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie stała się uchwała Rady Powiatu Kwidzyńskiego z dnia 9 grudnia 2019 r. nr XIII/97/2019 w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych na terenie powiatu kwidzyńskiego na cele nie związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu, co zostało wyraźnie wskazane w skardze. Istotnie taka uchwała, we wskazanej dacie i o podanym numerze, została podjęta przez Radę Powiatu Kwidzyńskiego. Uchwała ta została jednak zakwestionowana przez skarżącego z uwagi na wydanie w stosunku do niego decyzji administracyjnej Zarządu Powiatu Kwidzyńskiego z dnia 23 września 2024 r. nakładającej na skarżącego opłatę za umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym drogi powiatowej. Z faktem wydania tejże decyzji skarżący wiązał naruszenie przez zapisy zaskarżonej uchwały jego interesu prawnego i uprawnienia. Decyzja ta jednakże, nie została wydana na podstawie przepisów zaskarżonej uchwały. W dacie wydania ww. decyzji zaskarżona uchwała bowiem już nie obowiązywała. Została uchylona z dniem 31 grudnia 2021 r. na mocy § 7 Rady Powiatu Kwidzyńskiego z dnia 6 grudnia 2021 r. nr XXX/175/2021 w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych na terenie powiatu kwidzyńskiego na cele nie związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu, zgodnie z którym: "Z dniem wejścia w życie niniejszej uchwały traci moc uchwała nr XIII/97/2019 dnia 9 grudnia 2019 r. Rady Powiatu Kwidzyńskiego w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych na terenie powiatu kwidzyńskiego na cele nie związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu." Decyzję, na którą powołał się skarżący, uzasadniając legitymację do zaskarżenia uchwały Rady Powiatu Kwidzyńskiego z dnia 9 grudnia 2019 r. nr XIII/97/2019, została zatem wydana w okr4esie obowiązywania uchwały z dnia 6 grudnia 2021 r. nr XXX/175/2021, i uchwałę tę Zarząd Powiatu Kwidzyńskiego przyjął jako podstawę prawną tejże decyzji, co znalazło również swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W konsekwencji uchwała Rady Powiatu Kwidzyńskiego z dnia 9 grudnia 2019 r. nr XIII/97/2019 nie miała ona zastosowania w sprawie zakończonej ww. decyzją a przy wyliczeniu kary pieniężnej zastosowano obowiązującą w dacie jej podjęcia uchwałę z 6 grudnia 2021 r. W sytuacji gdy zaskarżona uchwała nie była faktycznie podstawą prawną skierowanej do skarżącego decyzji Zarządu Powiatu Kwidzyńskiego z dnia 23 września 2024 r. to nie można uznać, że narusza ona interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Uchwała z dnia 9 grudnia 2019 r. nie wpływa w żaden sposób na sytuację prawną skarżącego. Nie nakłada ona na niego żadnych obowiązków, nie pozbawia go żadnych uprawnień ani nie uniemożliwia ani nie utrudnia ich realizację. W ogóle nie reguluje praw i obowiązków skarżącego. Nie kształtuje ona w jakikolwiek sposób jego sytuacji prawnej. W ocenie sądu brak jest związku przyczynowego pomiędzy zaskarżoną uchwałą a sytuacją prawną strony. To na skarżącym zaś spoczywa obowiązek wykazania istnienia takiego interesu lub uprawnienia jak również tego, że interes ten bądź uprawnienie zostały naruszone poprzez zapis zaskarżonej uchwały. Strona skarżąca musi zatem wykazać istnienie związku polegającego na tym, że uchwała narusza (pozbawia, ogranicza, uniemożliwia) jego interes prawny lub uprawnienie. Skarżący takiego związku nie wykazał. Zaskarżona uchwała bowiem nie jest w istocie podstawą prawną decyzji z 23 września 2024 r. choć uchwałę tą wskazano jako przedmiot zaskarżenia w skardze. Skarżący nie wskazał przepisu prawnego, z którego wywodzi swój interes prawny lub uprawnienie jak również tego, że zaskarżona uchwała narusza ten interes lub uprawnienie. Zarzuty i uzasadnienie skargi zawierają stanowisko, w którym skarżący kwestionuje zgodność z prawem uchwały Rady Powiatu Kwidzyńskiego z dnia 9 grudnia 2019 r. nr XIII/97/2019. W myśl art. 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarga, poza ogólnymi wymogami pisma, powinna zawierać wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności. Realizując ten wymóg skarżący wskazał w skardze ww. uchwałę organu powiatu. Skarżący nie wykazał jednak przepisu prawa, z którego wynika jego interes prawny lub uprawnienie ani tego, że uchwała naruszyła ten interes. Z tych też względów nie było możliwe uwzględnienie pisma skarżącego z dnia 26 listopada 2024 r., w którym wskazywał na omyłkowe określenie zaskarżonej uchwały. Zdaniem sądu o omyłce w określeniu zaskarżonego aktu można byłoby mówić wówczas, gdyby skarżący przykładowo pomylił się przy wskazaniu daty podjęcia uchwały lub błędnie określił numer uchwały, jednak w rzeczywistości jego intencją było zaskarżenie tego samego faktycznie podjętego aktu (uchwały). Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, ponieważ skutkiem ww. pisma skarżącego było w istocie objęcie skargą innej uchwały, również, tak jak uchwała objęta skargą, wydanego przez ten sam organ powiatu. Jeżeli skarżący swą legitymację skargową wywodzi z faktu skierowania do niego decyzji administracyjnej określającej wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej, to rzeczą skarżącego jest objęcie zaskarżeniem do sądu administracyjnego uchwały organu powiatu przyjętej za podstawę prawną wydania takiej decyzji. Z uwagi na to, że strona skarżąca nie wykazała aby zaskarżona uchwała naruszyła jej interes prawny lub uprawnienie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzucił skargę. Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd zwrócił stronie skarżącej kwotę 300 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego