III SA/Gd 556/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Alina Dominiak, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 16 maja 2019 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia taryfy cen i opłat za dostarczane ciepło stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu 16 maja 2019 r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zatwierdzenia taryfy cen i opłat za dostarczane ciepło przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej [...] Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 506) oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 17 września 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad kształtowania i kalkulacji taryf oraz rozliczeń z tytułu zabezpieczenia w ciepło (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1988). W §1 przedmiotowej uchwały wskazano trzy odrębne kotłownie oraz ceny za zamówioną moc cieplną i ciepła. W § 2 uchwały zapisano, że wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej [...] Spółka z o.o. w K. W §3zapisano, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 czerwca 2019 r., obowiązuje do dnia 31 maja 2020 r. i podlega ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty. Załącznik do uchwały stanowiła taryfa dla ciepła Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej [...] Sp. z o. o. Wojewoda zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wskazując, że uchwała została wydana bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu wniesionej skargi Wojewoda wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz sądów administracyjnych do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej albo wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu. W realiach sprawy ani przywołany w podstawie prawnej uchwały przepis ustawy o samorządzie gminnym, ani nieobowiązujące już rozporządzenie nie daje Radzie Miejskiej uprawnienia do zatwierdzenia taryfy zaopatrzenia w ciepło. Kompetencji takich nie można również wywieść z przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 755 ze zm.) jak również z obowiązującego obecnie rozporządzenia Ministra Energii z dnia 22 września 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad kształtowania i kalkulacji taryf oraz rozliczeń z tytułu zaopatrzenia w ciepło (Dz. U. z 2017 r., poz. 1988 ze zm.). Stosownie do art. 47 ust. 1, 2 i 2a ustawy - Prawo energetyczne taryfy dla przedsiębiorstw energetycznych zatwierdza Prezes Urzędu Regulacji Energetyki, lecz dotyczy to przedsiębiorstw posiadających koncesję, który to wymóg (posiadania koncesji) nie dotyczy wykonywania działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania ciepła w źródłach o łącznej mocy zainstalowanej cieplnej nieprzekraczającej 5 MW. Jak wynika z treści załączonej do uchwały taryfy Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej [...] wytwarza ciepło w trzech źródłach o zainstalowanej mocy cieplnej nie przekraczającej 5 MW w odniesieniu do każdego źródła. Ustawa nie określa wymogu, trybu i podmiotu zatwierdzającego taryfy w przypadku wytwarzania ciepła o mocy mniejszej niż 5 MW. Wymogu zatwierdzenia taryfy ciepła przez organ nie określają też jakiekolwiek inne przepisy. W ocenie organu nadzoru zaskarżona uchwała została podjęta bez podstawy prawnej, gdyż nie można za należytą i samodzielną podstawę prawną uznać przepisu art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym stanowiącego, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. W ocenie organu nadzoru również art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 712), który przewiduje, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, nie może stanowić podstawy podjęcia przedmiotowej uchwały. Przepis ten przyznaje radom gmin (powiatów, sejmików województw) kompetencję do ustalania wysokości takich cen i opłat, a nie do ich zatwierdzania, co ma miejsce w przypadku uprzedniego ich ustalenia przez inny organ. W odpowiedzi na skargę działający z upoważnienia Rady Miejskiej Burmistrz [...] wniósł o oddalenie skargi. W ocenie organu gminy analizując zakwestionowaną przez Wojewodę uchwałę można mówić co najwyżej o zaniedbaniu legislacyjnym polegającym na niewskazaniu w podstawie prawnej skarżonej uchwały art. 4 ust 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Wprawdzie przepis ten mówi o tym, iż rady gmin postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalenia opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej, niemniej definicje słownikowe pojęć "zatwierdzić" oraz "ustalić" są zbliżone. Według Podręcznego słownika (przyp. Sądu) języka polskiego (Wydanego przez Wydawnictwo Naukowe PWN) "zatwierdzić" oznacza nadać czemuś moc prawną, uczynić coś obowiązującym, zaś "ustalić" oznacza określić coś szczegółowo, rozstrzygnąć, zdecydować coś w ostatecznej formie. W ocenie Burmistrza nadanie czemuś mocy prawnej wiąże się bez wątpienia ze stosownym rozstrzygnięciem, ustaleniem ostatecznej formy prawnej. Praktyka wskazuje, że w celu ustalenia opłat rady gmin kierują się wnioskami odpowiednich jednostek, które przedkładają wyliczenia i propozycje co do tych cen. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m.in. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tzn. inne niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej). Kontrola ta sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, to znaczy zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Sąd administracyjny dokonuje tej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały; doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90 oraz z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie organ nadzoru uczynił uchwałę Rady Miasta z dnia 16 maja 2019 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia taryfy cen i opłat za dostarczane ciepło przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej [...] spółka z o.o. w K. Spór pomiędzy organem nadzoru a organem stanowiącym Gminy [...] koncentruje się wokół istnienia podstaw prawnych pozwalających organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego na zatwierdzenie taryfy cen i opłat za dostarczane ciepło. Organ nadzoru wskazał w skardze, że takie podstawy nie istnieją, co oznacza, że zaskarżona uchwała została wydana bez podstawy prawnej. Organ gminy w odpowiedzi na skargę podniósł z kolei, że taką podstawę stanowi art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Rozważając obydwa powyższe stanowiska Sąd uznał, że rację należy przyznać organowi nadzoru. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały został powołany art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z tą regulacją do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Przepis ten ma charakter ogólny i jednocześnie odsyłający, co oznacza, że kompetencje do podejmowania rozstrzygnięć dotyczących konkretnych zagadnień muszą być określone w ustawie szczególnej. Powołany przepis może więc stanowić podstawę prawną rozstrzygania pewnych kwestii tylko łącznie z inną normą prawną o randze ustawowej. Podstawa taka może być zawarta w ustawie o samorządzie gminnym lub w ustawach szczególnych. Przenosząc powyższe zapatrywania w realia rozpatrywanej sprawy należy przyznać rację Wojewodzie, który wskazał, że art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym nie daje kompetencji organom samorządu terytorialnego do samodzielnego zatwierdzania taryf przedsiębiorstw komunalnych dotyczących zaopatrzenia w ciepło. Również wskazane w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 17 września 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad kształtowania i kalkulacji taryf oraz rozliczeń z tytułu zabezpieczenia w ciepło (Dz. U. z 2010 r., Nr 194, poz. 1291) nie mogło stanowić podstawy do wydania zaskarżonej uchwały z uwagi na fakt, iż w dniu jej podejmowania akt ten nie obowiązywał. Dla porządku odnotować należy, że rozporządzenie to określało szczegółowe zasady: 1) kształtowania taryf przez przedsiębiorstwa energetyczne zajmujące się wytwarzaniem, magazynowaniem, przetwarzaniem, przesyłaniem, dystrybucją lub obrotem ciepłem; 2) kalkulacji taryf dla ciepła; 3) rozliczeń z tytułu zaopatrzenia w ciepło. W świetle zapisów rozporządzenia przedsiębiorstwo energetyczne kształtowało taryfę odpowiednio do zakresu wykonywanej działalności gospodarczej związanej z zaopatrzeniem w ciepło, rodzaju odbiorców i charakteru ich zapotrzebowania na ciepło (§ 4 rozporządzenia). W rozporządzeniu uregulowane nadto zostały szczegółowe sposoby wyliczenia taryf za dostarczane ciepło przez przedsiębiorstwa energetyczne. Obowiązujące od dnia 25 października 2017 r. rozporządzenie Ministra Energii z dnia 22 września 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad kształtowania i kalkulacji taryf oraz rozliczeń z tytułu zaopatrzenia w ciepło (Dz. U. z 2017 r., poz. 1988 ze zm.), zawierające analogiczny jak akt z 2010 r. zakres regulacji, również nie daje radom gmin kompetencji do zatwierdzania taryf cen i opłat za dostarczone ciepło. Z kolei wskazywany przez Radę Miejską w odpowiedzi na skargę przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej przewiduje, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Treść tego przepisu wskazuje, że organ może "postanawiać o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne", natomiast w pojęciu tym trudno dopatrzeć się kompetencji do zatwierdzenia cen i opłat ustalonych przez przedsiębiorstwa komunalne dostarczające ciepło. Zdaniem Sądu tylko wyraźny przepis prawa mógłby stanowić podstawę prawną podjęcia uchwały mającej za przedmiot zatwierdzenie taryfy. Za przyznaniem organowi gminy kompetencji do zatwierdzania taryf za energię cieplną przez organ gminy nie może przemawiać zapatrywanie, że uprawnienie do określania cen, wynikające z przepisów szczególnych, jak i z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, jest konsekwencją wymogu powszechnej dostępności usług o charakterze użyteczności publicznej (art. 1 ust. 2 ustawy). Istotnym jest w tym miejscu wskazanie, że ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne wraz z cytowanym wyżej rozporządzeniem w sposób wyczerpujący określają sposób ustalania cen i opłat za dostarczane przez zakłady energetyczne ciepło, nie przewidując zatwierdzania taryf za energię cieplną przez organ gminy. Przepis art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne przewiduje, iż przedsiębiorstwa energetyczne posiadające koncesje ustalają taryfy dla paliw gazowych i energii, które podlegają zatwierdzeniu przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, oraz proponują okres ich obowiązywania. Przedsiębiorstwa energetyczne posiadające koncesje przedkładają Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki taryfy z własnej inicjatywy lub na żądanie Prezesa URE. Ponadto - na co zasadnie wskazał Wojewoda - wymóg (posiadania koncesji) nie dotyczy wykonywania działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania ciepła w źródłach o łącznej mocy zainstalowanej cieplnej nieprzekraczającej 5 MW (zob. art. 32 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy – Prawo energetyczne). Jak wynika z treści załączonej do uchwały taryfy Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej [...] wytwarza ciepło w trzech źródłach o zainstalowanej mocy cieplnej nie przekraczającej 5 MW w odniesieniu do każdego źródła. Ustawa nie określa zaś wymogu, trybu i podmiotu zatwierdzającego taryfy w przypadku wytwarzania ciepła o mocy mniejszej niż 5 MW. W odniesieniu do twierdzeń organu zwartych w odpowiedzi na skargę, nie można podzielić poglądu, że przy wykładni art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej można zastąpić pojęcie "postanawianie o wysokości cen i opłat" pojęciem "zatwierdzanie taryfy" lub stosować te sformułowania jako synonimy. Nie ulega wątpliwości Sądu, że czym innym jest zatwierdzenie taryf ustalanych przez inny podmiot, a czym innym kompetencja do samodzielnego ustalania tych parametrów, jak również określenia sposobu ich ustalania. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej argumenty należało przyjąć, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do podjęcia zaskarżonej uchwały. Uznawszy w reasumpcji zasadność zarzutów podniesionych w skardze, potwierdzających fakt podjęcia zaskarżonej uchwały bez podstawy prawnej Sąd uznał, że zaszły podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu jako podjętego z istotnym naruszeniem prawa. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.