III SA/Gd 557/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Felicja Kajut (spr.) Sędziowie: NSA Anna Orłowska WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Januszewska po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 24 maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Decyzją nr [...] z dnia 21 marca 2006 r. Inspektor Sanitarny [...], działając na podstawie art. 104 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r., Nr 90, poz. 575 ze zm.) nie stwierdził u E. M. choroby zawodowej wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych, określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania, podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), tj. obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, wystawione przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w G. oraz orzeczenie lekarskie wystawione przez Instytut Medycyny Pracy w Ł. Uzasadniając swoje stanowisko organ podał, wskazując na przebieg pracy zawodowej E. M., iż ocena narażenia zawodowego wykazała, że w środowisku pracy nie stwierdzono przekroczeń normatywów higienicznych NDN hałasu. W odwołaniu od w/w decyzji E. M. zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, iż pracując w P.P.P.iH. "A" S.A. nie był narażony na hałas wskutek czego doznał ubytku słuchu. Wskazał, iż statki, na których pracował liczyły po kilkadziesiąt lat, to samo odnosi się do parku maszynowego. Praca w przetwórni odbywała się w systemie 24-ro godzinnym, zatem również odpoczynek ( 4 godziny) przebiegał w ciągłym hałasie. Wskazał również na całkowity brak zainteresowania ze strony inspektorów B.H. P. warunkami pracy załóg dalekomorskich przez cały okres zatrudnienia ( w tym brak badania słuchu). Dopiero badanie słuchu przeprowadzone po raz pierwszy w 2002r. wykazało ubytek słuchu w wyniku czego nie otrzymał zgody lekarza na dalsza pracę na stanowisku rybaka. Zastrzeżenia odwołującego się budziła również procedura stosowana przez organ i orzecznicze jednostki lekarskie przy rozpatrzeniu sprawy. Również orzeczenia lekarskie budzą zastrzeżenia, przy czym znajdujące się w orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy w Ł. stwierdzenie, że przyczyna utraty słuchu jest cukrzyca, nadciśnienie i skrzywienie nosa są niepoważne. W następstwie rozpoznania odwołania, decyzją nr [...] z dnia 24 maja 2006 r. Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż zarówno Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w G. jak i Instytut Medycyny Pracy w Ł. rozpoznały u E. M. obustronny mieszany ( przewodzeniowo – odbiorczy) ubytek słuchu. Stwierdzone uszkodzenie nie jest charakterystyczne dla uszkodzeń słuchu spowodowanych hałasem i wskazuje na etiologię pozazawodową - zmiany w układzie przewodzącym dźwięk. Nawet przyjmując, że E. M. pracował w hałasie, to typ rozpoznanego u niego niedosłuchu nie odpowiada skutkom biologicznym narażanie na hałas. W konkluzji stwierdził, iż nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, wskazując, że warunkiem wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej jest jej rozpoznanie, zaś ten warunek w rozpatrywanej sprawie nie został spełniony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku E.M. stwierdził, że nie zgadza się z decyzjami organów orzekających w sprawie. Ponownie zarzucił, że jego wątpliwości budzi zastosowana przez organy do rozpatrzenia jego wniosku procedura. Zarzucił też błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, iż stwierdzony u niego ubytek słuchu nie jest wynikiem pracy w "A", gdzie pracował w narażeniu na hałas. Nadto organy winny były uwzględnić przy wydaniu orzeczenia nie tylko fakt narażenia na hałas, ale również wpływ innych czynników wpływających na warunki pracy rybaka dalekomorskiego. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 7 marca 2007 r. Sąd postanowił dopuścić dowód z upoważnienia udzielonego zastępcy Inspektora Sanitarnego [...] A. J. przez Państwowego Inspektora Sanitarnego [..] do wydania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na wezwanie Sądu do przedstawienia w/w upoważnienia, Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] w piśmie z dnia 26 marca 2007 r. stwierdził, iż art. 11 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowi delegację do powołania zastępcy Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, a zatem zastępca PWIS jest organem posiadającym uprawnienia takie jak PWIS. W obecnym stanie prawnym nie ma wymogu odrębnego pełnomocnictwa dla zastępcy PWIS do działania w imieniu PWIS. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (por. T. Woś, Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). Kierując się tą zasadą w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem, pominiętych w skardze, przepisów o właściwości. Właściwość organu to "prawna zdolność organu administracji (...) do podejmowania czynności w zakresie procesu administracyjnego, w tym i realizowania szczegółowych kompetencji do rozstrzygania spraw w drodze stosowania odpowiedni norm prawa materialnego" ( tak W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, PWN Warszawa 1998r,. str. 17). Jako że w postępowaniu administracyjnym właściwość jest jedną z podstawowych kwestii, na mocy art. 19 k.p.a. organy administracji zobowiązane zostały do przestrzegania z urzędu swojej właściwości. Naruszenie przepisów o właściwości, polegające na wydaniu decyzji przez organ niewłaściwy, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Takie stanowisko znajduje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak również w doktrynie. Dla przykładu warto tutaj przywołać stanowisko Małgorzaty Jaśkowskiej przedstawione w: M. Jaśkowska. A. Wróbel - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 943-949, jak również przywołane tam orzeczenia. Podkreślono tam konieczność istnienia prawidłowego upoważnienia przy zagadnieniu dekoncentracji kompetencji., stwierdzając, że decyzja wydana przez pracownika bez upoważnienia organu jest nieważna ( str. 945). Stwierdzono również, że brak klauzuli upoważnienia do działania w imieniu organu nakłada na organ czy sąd kontrolujący obowiązek ustalenia istnienia pisemnego umocowania do działania w imieniu organu (tamże str. 946 i nast.). Jedynie wystąpienie okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. powoduje, że pomimo naruszenia przepisów o właściwości nie stwierdza się nieważności decyzji dotkniętej taką wadą. W myśl art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organu administracji ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Na mocy § 8 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje właściwy ( miejscowo) państwowy inspektor sanitarny. Od decyzji wydanej przez ten organ przysługuje odwołanie do właściwego (miejscowo) państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego ( § 8 ust. 2 rozporządzenia). Przechodząc z kolei do przepisów ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r., Nr 90, poz. 575 ze zm., zwana dalej ustawą) należy w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z art. 37 ustawy w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W ustawie uregulowano również kwestię właściwości instancyjnej w sprawach rozstrzyganych przez organy inspekcji sanitarnej - art. 12 ust. 2 pkt 1 stanowi, że w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego jest w stosunku do państwowego powiatowego i państwowego granicznego inspektora sanitarnego - państwowy wojewódzki inspektor sanitarny. Zgodnie z art. 268a k.p.a. organ administracji publicznej może upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Podobną regulację zawiera art. 35 ust. 1 ustawy, przewidując możliwość upoważniania przez państwowego inspektora sanitarnego niektórych pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych do wykonywania w jego imieniu określonych czynności kontrolnych i wydawania decyzji na zasadach i w trybie określonych przez ministra właściwego do spraw zdrowia w drodze rozporządzenia. Kwestie te zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004r. w sprawie zasad i trybu upoważniania niektórych pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych do wykonywania w imieniu państwowych inspektorów sanitarnych określonych czynności kontrolnych i wydawania decyzji ( Dz. U. Nr 24, poz.217). Zgodnie z § 1 ust. 4 w/w rozporządzenia państwowy inspektor sanitarny może udzielić upoważnienia pracownikom działalności podstawowej, zatrudnionym na stanowiskach kierowników komórek organizacyjnych, do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych. Upoważnienie udzielone na podstawie powołanych wyżej przepisów ma ten skutek, że kompetencje organu będą wykonywane przez inną osobę ( pracownika urzędu), nie zaś bezpośrednio przez osobę powołaną do pełnienia funkcji organu. Osoba działająca na podstawie udzielonego jej przez organ upoważnienia nie staje się przez to jednak sama organem i nie nabywa jego kompetencji, lecz w jego imieniu jedynie je wykonuje. Działanie pracownika bez upoważnienia właściwego organu administracji publicznej pociąga za sobą nieważność decyzji z mocy art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. o czym była już mowa wyżej. Przechodząc do konkretnych okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że zaskarżoną decyzję podpisał Zastępca Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] A. J., bez powołania się na upoważnienie Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] do jej wydania. Z kolei o tym, iż decyzja została wydana w imieniu tego organu świadczy treść części tzw. nagłówkowej decyzji, gdzie dwukrotnie wskazano, że organem wydającym decyzję jest Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...]. Mając powyższe na uwadze Sąd postanowił dopuścić dowód z upoważnienia udzielonego Zastępcy Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] przez Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] do wydania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na zapytanie Sądu Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] w piśmie z dnia 26 marca 2007r. stwierdził, powołując się na przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, że przyjął, iż zastępca organu ma takie same uprawnienia ( kompetencje) jak organ do zastępowania którego jest powołany, stąd nie ma wymogu odrębnego pełnomocnictwa do działania. Powołano się przy tym na art. 10 ust. 6 cytowanej ustawy, jak również na przepisy powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004r. w sprawie zasad i trybu upoważniania niektórych pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych do wykonywania w imieniu państwowych inspektorów sanitarnych określonych czynności kontrolnych i wydawania decyzji. Zdaniem organu § 4 ust. 1 tego rozporządzenia daje możliwość udzielania upoważnienia pracownikom zatrudnionym na stanowisku kierowników komórek organizacyjnych, a takim Zastępca Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego nie jest. W konkluzji stwierdzono, że Zastępca Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego nie działa z upoważnienia Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, a w imieniu własnym jako zastępca. Z taki stanowiskiem organu skład orzekający w niniejszej sprawie nie może się zgodzić. Przepisy prawa materialnego – tutaj rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach w sposób precyzyjny regulują właściwość rzeczową organów ( w pierwszej i drugiej instancji ) do rozstrzygania wymienionych w nim spraw w formie decyzji. W przepisach tych, w przypadku postępowania odwoławczego, jako organ właściwy w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej wymienia się państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego. Wynika to również z przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, o czym była mowa wcześniej. Tymczasem, jak wynika z toku rozumowania przedstawionego przez organ w piśmie z dnia 26 marca 2007r., kompetencje do samodzielnego działania, organ wywodzi z samego faktu powołania w ustawie o Państwowej Inspekcji Sanitarnej funkcji zastępcy państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego ( art. 11 ust. 2). Należy w tym miejscu zauważyć, że przepisy ustawy ani innych wyżej powołanych aktów prawnych, nie przyznają zastępcy państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego żadnych samoistnych kompetencji. Nie wynikają one również z treści Regulaminu Organizacyjnego Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Gdańsku znajdującego się na oficjalnej stronie internetowej stacji (www.wsse.gda.pl/bip_wsse/). Stwierdzono tam w § 4 ust.2, że Dyrektor Stacji kieruje nią m.in. przy pomocy zastępcy. Zaś w myśl § 5 ust. 2 Regulaminu Zastępca Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego sprawuje nadzór merytoryczny nad komórkami nadzoru sanitarnego Stacji. Z kolei powołany przez organ dla ilustracji słuszności swojego stanowiska art. 10 ust. 6 ustawy dotyczy zupełnie innej sytuacji, bo możliwości powierzenia przez państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego organom niższego stopnia tj. powiatowemu i granicznemu inspektorowi sanitarnemu prowadzenia spraw z zakresu swojej właściwości. Niezasadne jest również twierdzenie organu, jakoby z treści rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004r. w sprawie zasad i trybu upoważniania niektórych pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych do wykonywania w imieniu państwowych inspektorów sanitarnych określonych czynności kontrolnych i wydawania decyzji wynikało, że wojewódzki inspektor sanitarny nie możne go upoważnić do wydawania decyzji w sytuacji, gdy zastępca jest pracownikiem działalności podstawowej, zaś jego usytuowanie w strukturze stacji sanitarno - epidemiologicznej wynika z treści jej regulaminu organizacyjnego. Stając na stanowisku przedstawionym w piśmie z dnia 26 marca 2007r. organ uczynił błąd skupiając się na treści przepisów ustrojowych, zupełnie zaś pomijając przepisy prawa materialnego i k.p.a. w tym zwłaszcza art. 268a. Reasumując powyższe należy stwierdzić, że brak jest podstaw do przyjęcia twierdzenia, że zastępca wojewódzkiego inspektora sanitarnego ma takie same kompetencje jak organ, do zastępowania którego został powołany. Kompetencje te, chodzi tutaj zwłaszcza o upoważnienie do wydawania decyzji, muszą bowiem wynikać z upoważnienia organu do działania w jego imieniu. Należy przy tym pokreślić, że zastępca organu nie mógł w niniejszej sprawie działać we własnym imieniu, jak to wynikało z treści pisma organu. Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem powołanych przepisów o właściwości. Naruszenie to obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z przyczyn przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i tym samym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Jednocześnie Sad pominął w wyroku orzeczenie wymagane mocą art. 152 w/w aktu prawnego. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 152 w/w ustawy odnosi się do aktów lub czynności które podlegają wykonaniu. W przedmiotowej sprawie brak jest zaś podstaw obligujących odniesienie się do kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji.