III SA/Gd 559/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Gorski Sędziowie NSA Anna Orłowska WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej [...] z dnia 28 sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania oddala skargę. Dyrektor Zakładu Karnego [...] decyzją z dnia 24 lipca 2006 r., nr [...]: 1) odmówił J. M. wypłacenia wyrównania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania za okres od 1.04.1997 r. do 18.11.2003 r.; 2) odmówił uchylenia własnych decyzji ostatecznych: a) z dnia 25 marca 1998 r. w sprawie przyznania J. M. równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania; b) z dnia 13 sierpnia 2001 r., nr [...] w sprawie przyznania J. M. równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego. W podstawie prawnej organ wskazał art. 104, art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 149 § 2 i 145 § 1 k.p.a. oraz § 3 ust. 1 i 2 Zarządzenia Nr 16/97 CZSW Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 kwietnia 1997 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (Dz. Urz. Min Sprawiedliwości Nr 2, poz. 9) i § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 czerwca 2001 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika z tytułu braku mieszkania (Dz. U. Nr 67, poz. 712). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że J. M. złożył w dniu 21 stycznia 2003 r. wniosek o wyrównanie pomniejszonego ekwiwalentu pieniężnego za brak mieszkania za pełny okres wypłacania, tj. od 1.04.1997 r. do 18.11.2003 r. powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2002 r., I SA 2322/00 wydany w podobnej sprawie. Dyrektor Zakładu Karnego [...] decyzja z dnia 28 lutego 2003 r. odmówił wznowienia postępowania odnośnie wskazanych wyżej decyzji ostatecznych z uwagi na brak podstaw do ich uchylenia na podstawie art. 145 lub 145a k.p.a. Strona odwołała się, a następnie, po negatywnym rozpatrzeniu przez organ odwoławczy, zaskarżyła rozstrzygniecie do sądu administracyjnego. Wyrokiem z dnia 16 lutego 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzje organów obu instancji wskazując, że naruszyły one art. 149 § 2 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dyrektor Zakładu Karnego postanowieniem z dnia 30 maja 2005 r. wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ I instancji wydając decyzję z dnia 29 lipca 2005 r. uznał, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające uchylenie wskazanych decyzji ostatecznych. Organ II instancji uchylił tą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia ze względu na nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. W dniu 18 października 2005 r. Dyrektor Zakładu Karnego [....] decyzją nr [...] odmówił wypłacenia wyrównania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania za okres od 1.04.1997 r. do 18.11.2003 r. oraz odmówił uchylenia decyzji ostatecznych z dnia 25 marca 1998 r. i z dnia 13 sierpnia 2001 r. w sprawie przyznania stronie świadczenia pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Organ II instancji po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia 17 listopada 2005 r. utrzymał w mocy decyzję organu niższej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 16 marca 2006 r., IIISA/Gd 2/06 po raz kolejny uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd wskazał, że zarzuty podnoszone przez J. M. odnosiły się do przepisów prawa materialnego, gdy tymczasem w sprawie nadal zasadniczą kwestię stanowiły zagadnienia proceduralne. Niewłaściwie przeprowadzone postępowanie przed organem I instancji, a zwłaszcza naruszenie art. 9, art. 149 § 1 i art. 151 § 1 k.p.a. miało wpływ na wynik sprawy i doprowadziło w konsekwencji do wydania wadliwej decyzji. Akceptacja tego stanu przez organ odwoławczy doprowadziła również do naruszenia wskazanych przepisów. Wypełniając wytyczne Sądu zawarte w powyższym wyroku, organ I instancji poinformował stronę w dniu 28 czerwca 2006 r. o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mają wpływ na przedmiot i rozstrzygnięcie sprawy. Wskazał, że decyzje, których dotyczy wniosek o wznowienie postępowania są ostateczne i wyjaśnił, jakie środki służą do wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych oraz przesłanki, na których się opierają. Po tych wyjaśnieniach organ wezwał stronę do jednoznacznego wskazania, w jakim trybie nadzwyczajnym domagał się wzruszenia decyzji ostatecznych składając wniosek o wyrównanie pomniejszonego o połowę ekwiwalentu pieniężnego za brak mieszkania. Czy chodzi o stwierdzenie nieważności czy też o wznowienie postępowania. W odpowiedzi strona pismem z dnia 4 lipca 2006 r. wskazała, że domaga się wzruszenia przedmiotowych decyzji ostatecznych w oparciu o art. 145 § 1 k.p.a., tj. w trybie wznowienia postępowania. Z uwagi na to Dyrektor Zakładu Karnego postanowieniem z dnia 18 lipca 2006 r. wznowił, na wniosek strony, postępowanie w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania zakończonego ostatecznymi decyzjami. Postępowanie to służyło ustaleniu podstaw wznowienia postępowania oraz w razie pozytywnego wyniku tych czynności – rozstrzygnięcia istoty sprawy będącej przedmiotem decyzji ostatecznych. Organ wskazał, że strona we wniosku z dnia 21 stycznia 2003 r. powoływała się na wyrok NSA z dnia 17.04.2002 r., I SA 2322/00 oraz publikacje w czasopiśmie Forum Penitencjarne Nr 9/2002. Z odpowiedzi udzielonej przez stronę na wezwanie do uzupełnienia tego wniosku wynika, iż jedyna możliwa do zastosowania przesłanka uchylenia decyzji ostatecznych określona jest w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. zaistnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych, nieznanych organowi wydającemu decyzję. Przesłankę taką stanowić mogą jedynie nowe okoliczności i dowody, które istniały już w dniu wydania decyzji i nie były znane w toku postępowania organowi, który wydał decyzję. Organ podniósł, że powoływane przez stronę okoliczności zaistniały już po dacie wydania decyzji ustalających prawo do równoważnika i określających ich wysokość. Ponadto zdaniem organu nowa wykładnia przepisu prawa jaką jest powoływane przez stronę orzeczenie NSA nie jest nowym dowodem w sprawie ani nową okolicznością faktyczną stanowiącą dowód w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. J. M. nie pamięta kiedy powziął informację o w/w orzeczeniu. J. M. odwołał się od decyzji organu I instancji wskazując, że niezgodnie z prawem pomniejszono mu o połowę wypłacony ekwiwalent pieniężny za brak mieszkania. Takie rozstrzygnięcia naruszają art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z dnia 28 sierpnia 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organ niższej instancji wypełnił wytyczne wynikające z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 marca 2006 r. i pouczył właściwie stronę o trybach wzruszenia decyzji ostatecznych. Strona zaś sama wskazała, iż domaga się wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko organu I instancji i uznał m.in., iż okoliczności podnoszone przez skarżącego nie istniały w dniu wydania wskazanych decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. M. zarzucił decyzjom organów obu instancji niezgodność z art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Skarżący przypomniał, że został przyjęty do Służby Więziennej w dniu 1 grudnia 1991 r. i mianowany funkcjonariuszem służby przygotowawczej, którą zakończył w dniu 1 grudnia 1993 r. W okresie od 1.04.1997 r. do 18.11.2003 r. otrzymywał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości ½ stawki jako funkcjonariusz samotny. W styczniu 2003 r. zwrócił się z raportem do Dyrektora Zakładu Karnego [...] o wyrównanie mu pomniejszonego świadczenia. Jego zdaniem w świetle art. 89 ust. 1 powyższej ustawy nie ma podstaw do nie wyrównania mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z uwagi na brak różnic w tym zakresie pomiędzy funkcjonariuszami w zależności od ich stanu cywilnego. Wysokość wypłaty równoważnika zróżnicowało dopiero zarządzenie Ministra Sprawiedliwości, które stoi wyraźnie w sprzeczności z zapisami ustawy. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanym wcześniej wyroku z dnia 18.04.2002 r. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zawartą w swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sądy administracyjne zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W niniejszej sprawie kluczowe są zagadnienia procesowe. Zgodnie z prawem decyzje ostateczne – takich decyzji dotyczył wniosek skarżącego z dnia 21 stycznia 2003 r.- mogą być wzruszane w trybach nadzwyczajnych, takich jak wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności. Skarżący pismem z dnia 4 lipca 2006 r. jednoznacznie potwierdził, iż domaga się uchylenia decyzji ostatecznych Dyrektora Zakładu Karnego [...] z dnia 25 marca 1998 r. i z dnia 13 sierpnia 2001 r. w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu, w oparciu o art. 145 § 1 k.p.a., czyli w trybie wznowienia postępowania. Wskazał przy tym, na wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2002 r., I SA 2322/00. Skarżący nie podał na jakiej konkretnie przesłance (z wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a.) opiera swój wniosek o wznowienie postępowania, ale z uwagi na fakty podniesione we wniosku z dnia 21 stycznia 2003 r. i piśmie z dnia 4 lipca 2006 r., jedyną przesłanką możliwą do rozważenia było ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję, tj. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Ta przesłanka była przede wszystkim przedmiotem badania organu po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Należy uwzględnić fakt, iż zgodnie z brzemieniem art. 145 § 1 pkt 5 wznawia się postępowanie w tej sprawie wtedy, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki: - ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody, istotne dla sprawy, są nowe; - nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej; - nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję. Podobnie jak organy administracji Sąd ocenia, iż w niniejszej sprawie okoliczności podniesione przez skarżącego nie są nowe ani nie istniały w dniu wydania decyzji, o wzruszenie których występował. W orzecznictwie oraz doktrynie ukształtował się pogląd, wyrażony między innymi w wyroku NSA z dnia 7 lipca 1988 r., IKSA 419/88 (GAP 1988, Nr 21, s. 42), że: "Odmienna wykładnia przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę prawną decyzji, orzekającej co do istoty sprawy, nie jest ani nową okolicznością faktyczną, ani nowym dowodem uzasadniającym wznowienie postępowania administracyjnego." Również przez nowe okoliczności faktyczne, nowe dowody nie można rozumieć ustalenia, że w dniu wydania decyzji przepis prawa nie obowiązywał. Okoliczność taka może stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji w związku z rażącym naruszeniem prawa, natomiast nie jest przesłanką wznowieniową, stanowiąca podstawę uchylenia decyzji w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck, wydanie 5, s. 636). Z treści uzasadnienia wyroku NSA z dnia 18 kwietnia 2002 r., sygn. akt ISA 2322/00, na który powołuje się skarżący, wynika, że Sąd uznał, iż zarządzenie Nr 6 Ministra Sprawiedliwości z 16 kwietnia 1997 r. nie mogło stanowić podstawy prawnej zawartych w decyzjach rozstrzygnięć. Zatem jak wyżej wskazano występuje tutaj zagadnienie obowiązywania w dniu wydania decyzji przepisu prawa stanowiącego jej podstawę prawną. Jest to okoliczność, która może być rozważana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, jednakże nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. Wobec powyższego należało stwierdzić, że prawidłowo organy administracji uznały, że nie zaistniały podstawy wznowieniowe i wydały decyzje w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a. Ponadto należy wskazać, iż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynności było przedmiotem zaskarżenia. Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 16 marca 2006 r., IIISA/Gd 2/06 wyraźnie wskazał, iż organ w myśl art. 9 k.p.a. był zobowiązany przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wyjaśnić skarżącemu konsekwencje wynikające z przyznania świadczenia decyzją ostateczną oraz jakie środki służą do wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej w tym na jakich przesłankach się opierają. Organ winien wystąpić do skarżącego o wskazanie właściwego trybu rozpoznania wniosku z dnia 21 stycznia 2003 r. a następnie w tym trybie prowadzić postępowanie. W ocenie Sądu organ I instancji wywiązał się z tych wytycznych, w szczególności w piśmie z dnia 28 czerwca 2006 r. poinformował J. M. o trybach wzruszania decyzji ostatecznych i wezwał go do sprecyzowani swojego wniosku. Skarżący w odpowiedzi na niniejsze piśmie wskazał, że domaga się wznowienia postępowania, co obligowało organ do rozpatrzenia wniosku we wskazanym przez stronę trybie. Reasumując Sąd jest zdania, że wykonanie wytycznych przez organ administracji publicznej oraz brak ustawowej przesłanki wznowienia postępowania przesądzają, iż decyzja organu I instancji, jak i decyzja organ odwoławczego są prawidłowe. Mając na względzie powołane okoliczności Sąd na podstawia art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.