III SA/Gd 559/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędziowie Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2010 r. sprawy ze skargi O. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia 3 listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej i prawo do zasiłku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...[ z dnia 15 września 2009 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Wojewoda [...] decyzją z dnia 3 listopada 2009 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, k.p.a., art. 33 ust. 3 i ust. 4 pkt 4, art. 71 ust.1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (j. t. Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.) – po rozpatrzeniu odwołania O.S. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 15 września 2009 r. nr [...] w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej z dniem 21.08.2009 r. na okres 3 miesięcy z powodu nieusprawiedliwionego niestawiennictwa w wyznaczonym terminie w Urzędzie Pracy i niepowiadomienia o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa oraz o utracie z dniem 21.08.2009 r. prawa do zasiłku dla bezrobotnych - zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Rozstrzygnięcie to - jak wynika z uzasadnienia do decyzji - podjęto po ustaleniu stanu faktycznego w sposób następujący: w dniu 17 marca 2009 r. O. S. został zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 16 czerwca 2009 r. Strona zobowiązana była do stawienia się w dniu 21 sierpnia 2009 r. w Powiatowym Urzędzie Pracy celem potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy i uzyskania informacji o możliwościach zatrudnienia lub szkolenia. W wyznaczonym terminie O. S. nie stawił się w Urzędzie, nie powiadomił również w okresie 7 dni o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa. Ponieważ art. 33 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stanowi, że bezrobotni mają obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonych terminach w celu potwierdzenia swej gotowości do podjęcia pracy i uzyskania informacji o możliwościach zatrudniania i szkolenia, a zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt. 4 tej ustawy prezydent miasta /..../ pozbawia statusu bezrobotnego osobę, która nie stawiła się w powiatowym urzędzie pracy i nie powiadomiła w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa, pozbawienie statusu osoby bezrobotnej następuje na okres 3 miesięcy od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy, organ I instancji orzekł w myśl zacytowanego przepisu. Niestawienie się w Urzędzie w dniu 21 sierpnia 2009 roku O. S. usiłował usprawiedliwić w odwołaniu z dnia 4.10.2009 roku, z którego wynikało, że w dniu wyznaczonego terminu stawienia się w urzędzie odwołujący się z przyczyn losowych nie mógł się tam stawić, o czym ustnie, z zachowaniem terminu 7 dni powiadomił Urząd Pracy w [...]. Organ wyjaśnił, że strona, rejestrując się jako osoba bezrobotna w Urzędzie Pacy, dobrowolnie poddała się rygorom mającej zastosowanie w sprawie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Za uzasadnioną przyczynę nie stawienia się w wyznaczonym terminie może być uznana wyłącznie taka przyczyna, która stanowi nieprzewidzianą, niespodziewaną przez bezrobotnego przeszkodę uniemożliwiającą zgłoszenie się w wyznaczonym terminie. Musi być to zatem przeszkoda natury obiektywnej, na którą strona nie miała żadnego wpływu. O tym, czy przyczyna była uzasadniona decyduje nie bezrobotny lecz organ zatrudnienia w oparciu o obowiązujące przepisy. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem dowodowym. Organ I instancji wezwał stronę pismem z dnia 7.10.2009 r. do złożenia wyjaśnień, jakie to zdarzenie losowe uniemożliwiło stronie stawienie się w Urzędzie w dniu 21.08.2009 roku. Odwołujący się wyjaśnił, że przyczyną tą była awaria wodociągowa w piwnicy domu przy ul. [...] w [...], którą skarżący usuwał w godzinach od 14.15 do 16.30. Odwołujący się nie poparł żadnym dowodem tego twierdzenia, a ponadto – zwlekanie z potwierdzeniem gotowości do podjęcia pracy w dniu 21 sierpnia 2009 roku do ostatniej chwili może świadczyć tylko o braku należytej staranności strony w załatwianiu spraw urzędowych. W przypadku, gdy przyczyna niestawiennictwa leżała po stronie bezrobotnego, a u jej podstaw leżało nienależyte podejście bezrobotnego do jego obowiązków, to przyczyny takiej nie można uznać za uzasadnioną. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie zaistniały warunki do zastosowania sankcji przewidzianej przez przepis art. 33 ust. 4 pkt. 4, a do odstąpienia od stosowania tej sankcji konieczne jest kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek wywiedzionych z tego przepisu a contrario, tj.: wskazanie przyczyny niestawiennictwa w terminie do 7 dni oraz - by przyczyna tego niestawiennictwa była uzasadniona. Nie jest wystarczające spełnienie tylko jednej z nich, jak to ma miejsce w analizowanej sprawie. Zgodnie z art. 71 ust. 1 omawianej ustawy, prawo do zasiłku dla bezrobotnych przysługuje tylko bezrobotnemu, wobec czego z dniem utraty statusu bezrobotnego następuje również utrata tego prawa. Pozostałe okoliczności, na jakie powołuje się strona, są bez znaczenia w sprawie. O. S., odwołując się od decyzji organu I instancji, wyjaśniał, że osobiście w dniu 24.08.2009 r. powiadomił Powiatowy Urząd Pracy w [...] o przyczynie niestawiennictwa w dniu 21.08.2009 r. wnosząc o uznanie przyczyny niestawiennictwa za uzasadnioną. Obecność w Urzędzie dokumentował kserokopią wydruku z "systemu kolejkowego" z dnia 24.08.09 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego O. S. zarzucił wydanej decyzji dowolność, błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i podjęcie decyzji bez rozważenia wszystkich okoliczności sprawy. O. S. argumentował, iż zarzut braku należytej staranności ze strony petenta w załatwianiu spraw urzędowych jest zarzutem niekonstytucyjnym, nie mającym umocowania w przepisach prawa. Skarżący oświadczył, że niestawiennictwo w Urzędzie Pracy w [...] w wyznaczonym terminie nie było zamierzone, ani nie wynikało ze zlekceważenia tego obowiązku. Skarżący mieszka w bliskiej odległości od Urzędu i miał zamiar stawić się w Biurze w dniu 21.08.2009 r. przed godziną 15.00, kiedy jest zdecydowanie mniej interesantów. Wychodząc z domu zauważył awarię wodociągową i przystąpił do jej usunięcia. W takich okolicznościach przypisanie skarżącemu zarzutu niestaranności w spełnianiu obowiązków wobec Urzędu Pracy jest niesłuszne i nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Naruszeniem prawa jest również – w ocenie skarżącego – odmowa potraktowania oświadczenia obywatela jako dowodu w sprawie, co przewiduje przecież art. 75 § 2 kpa. Skarżący podniósł, że, wbrew wyrażonym w uzasadnieniu decyzji poglądom, w sprawie istniały warunki do odstąpienia od stosowania sankcji w postaci pozbawienia statusu bezrobotnego, gdyż skarżący w piśmie z dnia 20.10.2009 r. ( wpływ do organu 26.10.09r.) przedstawił i przyczynę niestawiennictwa i jej uzasadnienie i uważa, że usprawiedliwił skutecznie nieobecność w organie I instancji w dniu 21 sierpnia 2009 roku. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i ponowne rozpatrzenie sprawy bądź o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, wskazując na argumenty faktyczne i prawne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania i przepisy prawa materialnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (jednolity tekst Dz. U. z 2008 r. Nr 69 poz. 415 ze zm.) warunkuje uzyskanie i zachowanie statusu bezrobotnego od legitymowania się gotowością do podjęcia zatrudnienia. W celu potwierdzenia tej gotowości i uzyskania informacji o możliwościach zatrudnienia lub szkolenia bezrobotni mają obowiązek zgłaszania się w wyznaczonych terminach do właściwego powiatowego urzędu pracy. Obowiązek ten wynika z art. 33 ust. 3 powołanej ustawy. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji organów obu instancji stanowił przepis art. 33 ust. 3 i ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w myśl którego starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje na okres 3 miesięcy od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy. Zatem, aby zaistniały podstawy do pozbawienia statusu osoby bezrobotnej na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy, należy ustalić, że: osoba nie stawiła się w wyznaczonym terminie oraz że - w terminie 7 liczonym od dnia, w którym bezrobotny miał stawić się w organie administracji, nie powiadomił o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Przepis nie nakazuje usprawiedliwić przyczyny nieobecności w dniu wyznaczonym, ale strona ma podać uzasadnioną przyczynę swojej nieobecności w wyznaczonym terminie. Przepis nie wymaga więc usprawiedliwienia nieobecności, a jedynie powiadomienia o uzasadnionej przyczynie nieobecności. Inaczej mówiąc bezrobotny ma obowiązek powiadomić organ administracji publicznej, do którego miał się zgłosić w określonym dniu, o uzasadnionej przyczynie niemożności stawienia się w tym dniu. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd miał na uwadze, iż sprawy dotyczące statusu osoby bezrobotnej należą do kategorii spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, w których zgodnie z treścią art. 1 k.p.a. zastosowanie mają przepisy tego kodeksu. W ocenie Sądu, zarówno organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 8, 9, 75, 77 § 1 i 80 k.p.a. nie zdołały należycie i dokładnie wyjaśnić stanu faktycznego leżącego u podstaw rozstrzygnięcia zawartego w wydanych przez nie decyzjach, a w konsekwencji – rozstrzygnęły z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie miało wyjaśnienie okoliczności związanych z uzasadnieniem przyczyny niestawiennictwa skarżącego w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] w dniu 21 sierpnia 2009 r. Z akt sprawy wynika, iż skarżący stawił się w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] w dniu 24 sierpnia 2009 roku (co dokumentuje m. inn. notatka służbowa k-9 akt), zatem już w pierwszym dniu roboczym po dniu wyznaczonego stawiennictwa w organie (czyli – z zachowaniem siedmiodniowego terminu, o jakim mowa w art. 33 ust. 4 pkt 4 cyt. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy) i ustnie usprawiedliwiał niestawienie się w urzędzie pracy. Organy nie negują faktu próby ustnego usprawiedliwienia - w ustawowym terminie - niestawienia się w organie I instancji przez skarżącego zarzucając skarżącemu : raz, że oświadczenia o awarii instalacji wodnej w dniu 21 sierpnia 2009 roku nie poparł żadnym dowodem (patrz: str.3 uzasadnienia decyzji organu II instancji od góry), a raz, że złożenie oświadczenia o awarii, nawet z zachowaniem terminu, nie usprawiedliwia niestawiennictwa, bowiem naprawa awarii instalacji wodnej nie jest uzasadnioną przyczyną niestawiennictwa w Urzędzie.( patrz str. 3 uzasadnienia decyzji organu odwoławczego). Organy obu instancji nie uwzględniły usprawiedliwienia niestawiennictwa skarżącego w Urzędzie w dniu 21 sierpnia 2009 roku, uznając, że skoro skarżący nie dotarł do Biura Urzędu w dniu 21 sierpnia 2009 roku z powodu przyczyny, której nie przewidział, to – automatycznie – oznacza to brak gotowości do pracy skarżącego i – brak możliwości uznania Go za osobę bezrobotną. Takie rozumienie przepisów art. 33 ust. 4 pkt. 4 i art. 75 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia..../../ wynika z pisma skierowanego do skarżącego w dniu 7.10.2009 roku i z uzasadnienia do decyzji organu II instancji. Z powyższą argumentacją zgodzić się nie można. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Oznacza to, że w sytuacji gdy przedstawione przez stronę ustne usprawiedliwienie nieobecności i wyjaśnienia zawarte w piśmie z dnia 26 października 2009 r. ( data wpływu) – w ocenie organu I instancji - okazały się niewystarczające, rzeczą tego organu było wezwanie strony do ich uzupełnienia oraz przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Tymczasem organy obu instancji nie podjęły żadnych ustaleń zmierzających do zweryfikowania twierdzeń skarżącego, jak chociażby by przesłuchały stronę bądź - przeprowadziły innego rodzaju – wiarygodny dla organu – dowód. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, iż uzasadnienie przyczyny (usprawiedliwienie) niestawiennictwa w wyznaczonym dniu w urzędzie pracy może być wykazane wszystkimi środkami dowodowymi, o których mowa w art. 75 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 1993 r. sygn. akt II SA 1022/93, ONSA 1994/3/115). Przytoczone orzeczenie zapadło wprawdzie pod rządami nieobowiązującej już ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz. U. Nr 106, poz. 457 ze zm.) niemniej podkreślić należy, iż teza w nim zawarta pozostaje aktualna również w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji jeszcze raz wnikliwie przeanalizują przy zastosowaniu dostępnych środków dowodowych przewidzianych w przepisach k.p.a., czy spełnione zostały przesłanki z art. 33 ust.4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy do pozbawienia skarżącego statusu bezrobotnego. Rozważą przy tym, dlaczego zarzucono (przypisano) skarżącemu brak gotowości do podjęcia zatrudnienia, skoro z okoliczności faktycznych wynika, że O. S. nie stawił się w wyznaczonym terminie dlatego, że usuwał nieprzewidzianą awarię instalacji wodnej w budynku, w którym zamieszkuje, o czym powiadomił Powiatowy Urząd Pracy w [...] w pierwszym dniu roboczym po awarii i terminie stawienia się w tym Urzędzie. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie w pkt. 3 sentencji wyroku znajduje oparcie w art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.