III SA/Gd 560/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia WSA Felicja Kajut Protokolant: Beata Kaczmar po rozpoznaniu w dniu 20 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Cz. Sz. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia 2 września 2004r., nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego z dnia 14 lipca 2004r., nr [...]; 2. stwierdza nieważność decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego z dnia 5 marca 2002r. Cz. Sz. wnioskiem z dnia 13 lutego 2002 r. zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego o przyznanie mu pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe - z przeznaczeniem na spłatę kredytu bankowego hipotecznego. Decyzją z dnia 5 marca 2002 r. Dyrektor Aresztu Śledczego, powołując się na art. 104 k.p.a., art. 90 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej oraz § 2 ust. 1 pkt 4 Zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego potwierdził Cz. Sz. prawo do otrzymania pomocy finansowej z budżetu więziennictwa. W uzasadnieniu organ wskazał, iż Cz. Sz. jest osobą uprawnioną do otrzymania pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Jednocześnie organ zastrzegł, iż w przypadku braku środków finansowych w roku bieżącym, wniosek podlega realizacji w latach następnych z uwzględnieniem zobowiązań finansowych udokumentowanych na dzień jego złożenia. W dniu 23 kwietnia 2004 r. Dyrektor Aresztu Śledczego wydał postanowienie o uzupełnieniu zebranego materiału dowodowego w sprawie przyznania Cz. Sz. pomocy finansowej ze środków więziennictwa i wezwał go do udokumentowania faktu kontynuowania nauki w szkole wyższej przez jego syna – A. Sz.. W odpowiedzi na powyższe Cz. Sz. podał, iż jego syn ukończył studia w szkole wyższej i pracuje poza granicami kraju. Decyzją z dnia 14 lipca 2004 r. nr [...] Dyrektor Aresztu Śledczego odmówił przyznania Cz. Sz. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu organ wskazał, iż Cz. Sz. posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego w B. o powierzchni mieszkalnej 55 m ², zaś w dniu 6 listopada 2003 r. został zwolniony ze Służby Więziennej na zaopatrzenie emerytalne. Następnie organ podał, iż w zakresie przyznania prawa do pomocy finansowej zastosowanie znajdą przepisy ustawy o Służbie Więziennej. W myśl art. 85 powołanej ustawy funkcjonariuszowi przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Ustawodawca wskazał, iż realizacja tej zasady może nastąpić dwutorowo: poprzez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, bądź poprzez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Jednym z tych świadczeń jest pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Organ pierwszej instancji podniósł, iż taka forma realizacji prawa do lokalu mieszkalnego ma charakter kompensacyjny i nie może być realizowana bez uwarunkowań, które występują przy przydziale lokalu. Organ wskazał ponadto na treść § 3 Zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, zgodnie z którym pomocy finansowej nie przyznaje się, jeżeli osoba uprawniona lub jej małżonek jest posiadaczem samodzielnego lokalu mieszkalnego zgodnego z należną powierzchnią użytkową w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Skoro zatem Cz. Sz. korzysta z zaopatrzenia emerytalnego, nie pozostaje w służbie, nie jest związany z miejscem pełnienia służby nie przysługuje mu prawo do przedmiotowego świadczenia. W odwołaniu od decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego Cz. Sz. podniósł, iż pomoc mieszkaniowa została przyznana mu w czasie pełnienia służby na zajmowanym stanowisku. Decyzja przyznająca mu pomoc nie została uchylona, a zatem podlega ona konstytucyjnej zasadzie ochrony praw nabytych. Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej decyzją z dnia 2 września 2004 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ opisał poszczególne etapy postępowania administracyjnego w sprawie i w konkluzji stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu. Ponadto organ wskazał, iż decyzja Dyrektora Aresztu Śledczego z dnia 5 marca 2002 r. nie nadawała Cz. Sz. prawa do uzyskania pomocy finansowej, a w szczególności nie określała wysokości pomocy finansowej, ani terminu realizacji uprawnień. Decyzja ta jedynie potwierdziła uprawnienia przysługujące wnioskodawcy na dzień jej wydania przy uwzględnieniu ówczesnego stanu faktycznego i prawnego. Z tych względów postanowienie zawarte w owej decyzji nie miało wpływu na ostateczne rozpatrzenie wniosku o przyznanie pomocy finansowej. Organ odwoławczy podniósł ponadto, że podstawą wydania decyzji z dnia 14 lipca 2004 r. był odmienny stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej wydania aniżeli w chwili złożenia przez Cz. Sz. wniosku o przyznanie pomocy finansowej. Podstawowym czynnikiem kształtującym odmienny stan prawny i faktyczny było orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA o uznaniu Cz. Sz. całkowicie niezdolnym do służby w Służbie Więziennej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący wskazał, iż decyzja Dyrektora Aresztu Śledczego z dnia 5 marca 2002 r. nie wymagała uzupełnień, zatem wszczęte przez organ pierwszej instancji postępowanie jest nieważne. Nadto podniósł, iż w listopadzie 2003 r. przeszedł na zaopatrzenie emerytalne i zgodnie z art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym - emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (DZ. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z akt sprawy wynika, że skarżący wnioskiem z dnia 13 lutego 2002 r. zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego o przyznanie mu pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe- z przeznaczeniem na spłatę kredytu bankowego hipotecznego. Dyrektor Aresztu Śledczego rozpoznający jako organ pierwszej instancji wniosek Cz. Sz. w decyzji z dnia 5 marca 2002 r. potwierdził, że takie świadczenie finansowe jest należne Cz. Sz. i jednocześnie wskazał, że w przypadku braków środków finansowych w roku bieżącym, wniosek będzie podlegał realizacji w późniejszym terminie. Decyzję powyższą skarżący otrzymał w dniu 2 kwietnia 2002 r. i wobec niewniesienia odwołania w terminie 14 dni stała się ona prawomocna. Decyzja ta zakończyła zatem postępowanie zainicjowane przez skarżącego na skutek złożenia przez niego wniosku o przyznanie pomocy finansowej. Nadto stwierdzić trzeba, że decyzja rozstrzygnęła sprawę w całości, nie była ona decyzją częściową (104 § 2 k.p.a.). W myśl art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne (zasada trwałości decyzji administracyjnej). Wydanie w tej sytuacji przez Dyrektora Aresztu Śledczego kolejnej decyzji z dnia 14 lipca 2004 r. odmawiającej przyznania skarżącemu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego uzasadnia stwierdzenie, że ta decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzja ostateczną, a więc jest obarczona wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Wystąpienie w sprawie takich elementów jak: te same podmioty (strona i organ), ten sam przedmiot i taki sam interes prawny strony wskazuje na tożsamość prawy. Decyzja rozstrzygająca ponownie w tej samej sprawie - wniosku skarżącego, w której poprzednio rozstrzygnięto go już inną decyzją ostateczną, dotknięta jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W tych okolicznościach Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej, wydając w trybie odwoławczym swoją decyzją z dnia 2 września 2004 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego z dnia 14 lipca 2004 r., obarczonej wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., sam dopuścił się rażącego naruszenia prawa, co uzasadnia stwierdzenie, że również zaskarżona decyzja obarczona jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Na gruncie nieobowiązującej już ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.) wyrażony został pogląd, iż Sąd ten może "sięgnąć do również wadliwych decyzji, wydanych w niższych «warstwach» postępowania" W ocenie Sądu pogląd ten zachował swoją aktualność pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 135 cytowanej ustawy zezwala sądowi na wyjście poza granice skargi i zajęcie się "wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Nie ulega wątpliwości, że chodzi tu o granice materialnoprawne, a więc z pewnością w sytuacji, gdy tak jak w niniejszej sprawie chodzi o związki między decyzją pierwotną i decyzją zależną. Tak sprawę ujmuje się w piśmiennictwie: "Sąd jest władny wyciągnąć przewidziane prawem konsekwencje do wszystkich wydanych aktów prawnych i czynności w sprawie, w celu finalnego doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. "Granice rozpoznania sądu administracyjnego są szersze od granic zaskarżenia decyzji w dwóch płaszczyznach: «wszerz» i «w głąb». Sprawę administracyjną stanowi przewidziana w przepisach materialnego prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego. W tym znaczeniu sprawa administracyjnoprawna jest sprawą stosunku prawnego.". Należy zatem przyjąć, że zgodnie z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pojęcie "granic sprawy, której dotyczy skarga" jest wyznaczane nie przez granice zaskarżenia ani granice postępowania w danej sprawie, ale przez granice sprawy w materialnoprawnym znaczeniu tego słowa. Zdaniem sądu orzekającego w niniejszej sprawie, dotyczy to także relacji pomiędzy decyzją zależną jako koniecznym następstwem decyzji leżącej u jej źródeł a tą ostatnią decyzją. Zadaniem dokonania kontroli w granicach dopuszczonych przez art. 135 powołanej ustawy jest "stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność administracji publicznej niezgodne z prawem". W doktrynie brak zastrzeżeń co do możliwości wykonania kontroli (przy kontrolowaniu decyzji w zwykłym toku instancji) także decyzji wydanych w trybach nadzwyczajnych, stanowiących powtórzenie lub przedłużenie postępowania pierwotnego. Nie ma także przeszkód, aby w podobny sposób potraktować sytuację związku koniecznego między decyzją pierwotną i decyzją zależną, będącą właśnie koniecznym przedłużeniem pierwszej decyzji - tym razem wstecz (por. wyrok NSA w Warszawie w dnia 31.07.2001 r., OSP 2002/2/15). Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego z dnia 5 marca 2002 r. W pierwszej kolejności podnieść należy, iż rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji, to jest potwierdzenie uprawnień skarżącego do uzyskania pomocy finansowej z jednoczesnym stwierdzeniem, ze jego wniosek będzie rozpatrzony w późniejszym terminie, nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Stosownie do treści art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 61, poz. 283 z późn. zm.), funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego. Minister Sprawiedliwości w porozumieniu z Ministrem Finansów upoważniony został do określenia, w drodze zarządzenia, wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej, o której mowa w ust. 1 art. 90 powołanej ustawy (art. 90 ust. 2 cyt. ustawy). W oparciu o powyższe umocowanie Minister Sprawiedliwości wydał w dniu 30 września 1997 r. zarządzenie w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej, przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. Urz. Min. Spr. Nr 4, poz. 50). Skarżący, jak wynika z akt sprawy, ubiegał się o przyznanie pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. Konstrukcja wyżej powołanego przepisu ustawy o Służbie Więziennej jest takiego rodzaju, że jeżeli funkcjonariusz spełnia przesłanki do przyznania tej pomocy, to należy ją przyznać lub odmówić jej przyznania. Inaczej mówiąc przesłanki przysługiwania prawa do pomocy finansowej określone są wyraźnie w ustawie. Wynika z nich, że prawo do pomocy przysługuje funkcjonariuszowi w służbie stałej, na uzyskanie lokalu, które w swej treści wymienia ustawa. Niespełnienie tylko tych warunków może stanowić podstawę odmowy przyznania pomocy finansowej. Decyzja organu pierwszej instancji potwierdzająca uprawnienia skarżącego do uzyskania pomocy finansowej na dofinansowanie kosztów zakupu lokalu i jednocześnie mówiąca o tym, iż jego wniosek o przyznanie przedmiotowej pomocy będzie rozpatrzony w późniejszym terminie, nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Decyzja ta bowiem nieprawidłowo stwierdza, że funkcjonariuszowi należy się pomoc, ale z powodu braku środków finansowych dofinansowanie kosztów zakupu lokalu mieszkalnego nie jest aktualnie możliwe. Jak już wyżej wspomniano, skarżący wnosił o przyznanie pomocy finansowej z przeznaczeniem na konkretny cel, zaś prawo do uzyskania tej pomocy ma z mocy samej ustawy, więc decyzja organu potwierdzająca ten fakt nie ma racji bytu. Taki pogląd został wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 23 sierpnia 2001 r. , w sprawie o sygn. akt I SA 534/00 (System Informacji Prawnej LEX nr 53777) i skład orzekający w niniejszej sprawie w całości go podziela. Decyzja Dyrektora Aresztu Śledczego z dnia 5 marca 2002 r. i z tej przyczyny jest wadliwa, gdyż wydana została bez podstawy prawnej. Przedmiotowa decyzja, mimo że mówiła o nieuwzględnieniu wniosku skarżącego w momencie jego złożenia, to w istocie odmawiała skarżącemu pomocy finansowej na zakup lokalu. Podstawę prawną wydania owej decyzji stanowiły przepisy zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Zarządzenie to wydane zostało na mocy delegacji zawartej w art. 90 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej. Jak już wskazano wyżej upoważnia on Ministra Sprawiedliwości w porozumieniu z Ministrem Finansów do określenia, w drodze zarządzenia, wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej, o której mowa w ust. 1. Tenże ust. 1 art. 90 stanowi, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego. Przepis ten określa przesłanki przysługiwania prawa do pomocy finansowej, zawierające upoważnienia dla Ministra do określenia szczegółowych zasad jej przyznawania, wypłaty oraz zwrotu. Wynika z niego zasada, iż funkcjonariusz, który nie posiada lokalu mieszkalnego ma prawo do otrzymania pomocy finansowej na jego uzyskanie. Przesłanki zatem przysługiwania prawa do pomocy ustawa określa wyraźnie, aktowi wykonawczemu zezwalając jedynie na określenie szczegółowych zasad przyznawania pomocy w ramach ustalonych przez siebie zasad. Prawo do pomocy finansowej przysługuje zgodnie z nimi funkcjonariuszowi w służbie stałej, na uzyskanie lokali, które ustawa wymienia. Niespełnienie tylko tych warunków może stanowić podstawę odmowy otrzymania pomocy finansowej. Przyczyny, dla których odmówiono tej pomocy skarżącemu nie wynikają z przepisów ustawy, ale z aktu wykonawczego do niej, a mianowicie § 4 ust. 4 i § 10 ust. 2 cytowanego wyżej zarządzenia Ministra Sprawiedliwości. Oba te przepisy uzależniają pomoc finansową od posiadania przez zakład pracy środków finansowych na ten cel. § 4 ust. 4 mówi o nieuwzględnieniu wniosku o przyznanie pomocy z uwagi na brak środków w danym roku, zaś § 10 ust. 2 o przyznaniu jej pod warunkiem, nieprzekroczenia przewidzianych w planie finansowym na ten cel środków. Z przepisów tych wynika wyraźnie, że nawet w przypadku, gdy ubiegający się o pomoc spełnia kryteria ustawowe, nie otrzyma jej. Stoją one zatem w sprzeczności z celem ustawy, którym jest udzielenie pomocy finansowej. Nieotrzymanie zaś pomocy może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy nie zostaną wyczerpane przesłanki ustawowe. Ustawa bowiem nie upoważniła Ministra Sprawiedliwości do określenia, drogą aktu wykonawczego, dodatkowych wymogów, od których ma przysługiwać prawo do pomocy. Zarządzenie może jedynie uregulować szczegółowe zasady jej przyznawania. Możliwość nieuwzględnienia wniosku z powodu braku środków finansowych nie mieści się w szczegółowych zasadach przyznawania pomocy, ale stanowi nie przewidzianą ustawą przesłankę odmowy jej udzielenia. Leżące po stronie zakładu pracy przyczyny organizacyjno-finansowe, bo takich w istocie zagadnień omawiane przepisy dotyczą nie mogą stanowić pozaustawowego warunku, od którego zależy przyznanie prawa. Akt wykonawczy wydawany jest w celu wykonania ustawy i w ramach określonego nią upoważnienia, toteż nie może zawierać dodatkowych, nie przewidzianych ustawą przesłanek nabycia prawa (por. wyrok NSA z 22.01.1999 r., sygn. akt I SA 853/98, System Informacji Prawnej LEX nr 48963). Powoduje to, że wskazanych przepisów zarządzenia nie można uznać za zgodne z upoważnieniem ustawowym. Niezgodne z ustawą przepisy aktu wykonawczego nie mogą być podstawą orzekania, a wobec tego uznać należy, iż decyzja Dyrektora Aresztu Śledczego wydana została bez podstawy prawnej. Na mocy art. 156 § 1 pkt 2 kpa czyni ją to nieważną. Z tych względów Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego z dnia 5 marca 2002 r., o czym orzekł w punkcie 2 wyroku. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy administracji publicznej ponownie będą zobowiązane rozpoznać wniosek skarżącego o przyznanie pomocy finansowej z uwzględnieniem powyższych rozważań.