III SA/Gd 561/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Alina Dominiak, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi "A" w Gdańsku na informację Zarządu [...] z dnia 28 czerwca 2017 r., nr [...], [...] w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia 1. stwierdza, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazuje sprawę do rozpatrzenia Zarządowi [...], 2. zasądza od Zarządu [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zarząd Województwa [...], działając na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 ( Dz.U. z 2016 r., poz.217 ze zm.), dalej powoływanej jako ustawa lub ustawa wdrożeniowa, poinformował pismem z dnia 28 czerwca 2017 r. A. w G., że jej protest od oceny merytorycznej wniosku nr [...] pt. "S. D. – T. t." ubiegającego się o dofinansowanie - nie podlega rozpatrzeniu. W uzasadnieniu wskazano, że pismem z dnia 5 czerwca 2017 r. poinformowano wnioskodawcę, że jego projekt nie spełnił kryteriów wykonalności i uzyskując 60,75 punktów nie osiągnął minimum punktowego za spełnienie kryteriów strategicznych I stopnia. Wnioskodawca złożył protest od wyników oceny merytorycznej wniosku zarzucając błędną ocenę stopnia spełnienia kryteriów merytorycznych. Kwota alokacji środków finansowych przeznaczonych na dofinansowanie projektów złożonych w odpowiedzi na konkurs została określona na kwotę 86 872 000,00 PLN , która jest wynikiem przeliczenia alokacji przewidzianej na realizację konkursu, tj. 20 000 000,00 EUR według kursu z dnia 30.08.2016 r. wynoszącego 4,3436 PLN/EUR. Następnie zwiększono kwotę alokacji do kwoty 180 950 630,56 PLN, będącej wynikiem przeliczenia kwoty 20 000 000,00 EUR zwiększonej o 21.937.200,00 EUR do kwoty 41.937.200,00 EUR, tj. do wartości głównej alokacji przewidzianej w Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014-2020 w ramach Działania 5.5. Przeliczenia EUR na PLN dokonano według kursu z dnia 27.02.2017 r. wynoszącego 4,3148 PLN/EUR. Po zakończeniu oceny wszystkich projektów w ramach konkursu, Instytucja Zarządzająca działając na podstawie art. 46 ust. 4 ustawy wdrożeniowej, przygotowała listę projektów, które uzyskały wymaganą liczbę punktów, z wyróżnieniem projektów wybranych do dofinansowania. Pozytywną ocenę otrzymały 143 projekty, a do dofinansowania wybranych zostało 138 projektów, które kolejno uzyskały największą liczbę punktów, na łączną kwotę dofinansowania wynoszącego 180 305 324,21 PLN. Projekt wnioskodawcy nie został wybrany do dofinansowania i nie znalazł się na liście, gdyż nie osiągnął minimum punktów za spełnienie kryteriów strategicznych. Organ wyjaśnił, że przepis art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej potwierdza regułę, że dofinansowanie projektu w konkursie następuje wyłącznie w przypadku, gdy pozwala na to wielkość kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów. Jeśli wyczerpanie kwoty dofinansowania w ramach działania nastąpi na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej, właściwa instytucja ma obowiązek pozostawić protest bez rozpatrzenia. Poprzez wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania należy rozumieć taką sytuację, w której wszystkie środki w ramach działania zostały rozdysponowane na projekty wybrane do dofinansowania. Wyznacznikiem tego, czy w działaniu dostępne są środki umożliwiające dofinansowanie kolejnych projektów będzie wyrażony w PLN limit środków przeznaczonych na dofinansowanie, jakie można zaangażować w danym miesiącu w danym działaniu, w ramach umów o dofinansowanie zawieranych z beneficjentami, pomniejszony o wartość projektów wybranych do dofinansowania. Rozdysponowanie wszystkich środków przewidzianych na działanie stanowi obiektywną negatywną przesłankę, uniemożliwiającą dofinansowanie projektu wnioskodawcy. W czerwcu 2017 r. przeliczono dostępną alokację w ramach Działania 5.5, według kursu z dnia 30.05.2017 r. wynoszącego 4,1760 PLN/EUR i ustalono, że alokacja wynosi 175 129 747 PLN. Wartość dofinansowania projektów wybranych do dofinansowania w ramach konkursu wynosiła 180 305 324,21 PLN i stanowiła 102,96% kwoty alokacji w ramach Działania 5.5. Organ w związku z powyższym stwierdził, że wszystkie środki finansowe dostępne w ramach Działania 5.5 zostały rozdysponowane na projekty wybrane do dofinansowania w ramach przedmiotowego konkursu, a zatem na etapie procedury odwoławczej należało pozostawić protest bez rozpatrzenia na podstawie art. 66 ust.2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. A. w G. wniosła skargę na powyższą informację do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając naruszenie przepisów ustawy wdrożeniowej: ̶ naruszenie art. 37 ust. 1 i 2 przez dokonanie oceny wniosku wbrew zasadzie rzetelnej oceny, ̶ naruszenie art. 37 ust. 1 i 2 poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż ocena wniosku o dofinansowanie projektu nr [...] została dokonana w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewniający wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania i przez to odrzucenie wniosku na etapie oceny, a następnie pozostawienie protestu wnioskodawcy bez rozpatrzenia, ̶ art. 66 poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż w chwili wydawania skarżonej decyzji, spełniona została przesłanka pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wynikająca z wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie w ramach działania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że rażąco niska ocena całościowa projektu jest wynikiem niedostatecznej dbałości o przejrzystą i rzetelną ocenę wniosku. Z treści ocen członków Komisji Oceny Projektu zasadniczo wynika, iż niedostatecznie lub nie dość wnikliwie zapoznali się z treścią wniosku o dofinansowanie, a bardzo ocennie i subiektywnie uzasadniane oceny są łudząco do siebie podobne, co budzi wątpliwość co do bezstronności, staranności i rzetelności oceniających. Nadto Spółka podniosła, iż organ naruszył art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej pozostawiając protest bez rozpatrzenia z powodu zabudżetowania planowanej do rozdysponowania kwoty alokacji przeznaczonej na konkurs poprzez ogłoszenie listy rankingowej wyłonionych w tej edycji konkursu projektów, tym samym uchylił się od merytorycznego odniesienia się do postawionych przez Projektodawcę w proteście zarzutów, co wprost blokuje możliwość skierowania wniosku do ponownej rzetelnej oceny i uniemożliwia skarżącemu równy dostęp do wsparcia. Powyższa okoliczność nie wyczerpuje jednak przesłanki pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, ponieważ art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej wskazuje jako uzasadnioną przesłankę takiego rozstrzygnięcia protestu, gdy "wyczerpana zostanie kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania", zaś rozstrzygnięty z naruszeniem prawa skarżącego do równego dostępu do wsparcia UE konkurs nie wyczerpał całej alokacji dla działania. Kwota alokacji nie wyczerpuje się poprzez ogłoszenie listy rankingowej, ale poprzez podpisanie umów z beneficjentami o wartości do niej się odnoszącej. Z praktyki systemu realizacji powszechnie wiadomo, iż nierzadko część projektodawców, spośród podmiotów wyłonionych pierwotnie w konkursie, z różnych powodów ostatecznie nie zawiera umów o dofinansowanie. Aktualnie, po ogłoszeniu listy rankingowej, zdecydowana większość beneficjentów jest dopiero na etapie procedowania formalności prowadzących do ewentualnego zawarcia umów, zatem zdecydowanie nie można więc jeszcze w tym momencie przesądzać o wyczerpaniu się kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania. Zarząd Województwa [...] w odpowiedzi na skargę, powielając stanowisko zawarte w zaskarżonej skargą informacji, wniósł o jej oddalenie. W uzupełnieniu odpowiedzi na skargę przedłożono Algorytm UE według stanu na dzień 4 czerwca 2017 r. wskazując, że potwierdza on, że wszystkie środki finansowe zostały rozdysponowane na projekty wybrane do dofinansowania w ramach przedmiotowego konkursu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują kontrolę sądową i stosują środki określone w tych przepisach, co wynika z art. 3 § 3 p.p.s.a. Taką regulację szczególną stanowi przepis art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego. Według art. 66 ust. 2 ustawy, w przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej wyczerpana zostanie kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania: 1) właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia, informując o tym na piśmie wnioskodawcę, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61; 2) sąd, uwzględniając skargę, stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, i nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia. Stosownie zaś do art. 61 ust. 8 ustawy, w wyniku rozpoznania skargi sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe. Podkreślenia wymaga, że wnioskodawca – zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej oceny projektu lub pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o jakim mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, może "w tym zakresie" wnieść skargę. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, z użytego sformułowania wynika, że kontrola sądowa w przypadku skargi na informację o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia ogranicza się jedynie do kontroli w tym właśnie zakresie - zbadania przesłanek pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. Przedmiotem tej kontroli nie jest natomiast prawidłowość oceny projektu. Ta ostatnia kwestia nie jest w żadnej mierze, co wynika z treści art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy, rozstrzygana w informacji o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia. Określony w art. 66 ustawy wdrożeniowej model kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny dopuszcza merytoryczną weryfikację oceny projektu przez sąd dopóty, dopóki nie zostały wyczerpane środki przeznaczone na dofinansowanie projektów w ramach działania. Ustawodawca uznał bowiem, że kontrola taka byłaby bezprzedmiotowa w przypadku, gdyby nie istniała jakakolwiek możliwość uzyskania dofinansowania przez podmiot inicjujący tę weryfikację. Wyjątkiem jest sytuacja, w której protest został merytorycznie oceniony przez właściwą instytucję, zaś dopiero na etapie postępowania przed sądem administracyjnym środki zostały wyczerpane. Wówczas, zgodnie z art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy sąd, stwierdzając zasadność skargi może stwierdzić że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo lecz nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że badanie zarzutów strony skarżącej dotyczących prawidłowości merytorycznej oceny wniosku o dofinansowanie nie było rzeczą Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę ze skargi wniesionej w zakresie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia na podstawie art.66 ust. 2 pkt 1 ustawy. Rozważając natomiast zgodność z prawem pozostawienia przez organ protestu bez rozpatrzenia w oparciu o art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej stwierdzić należy, że nie można podzielić stanowiska organu co do interpretacji pojęcia "wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania". Organ utożsamia spełnienie powyższej przesłanki, nakazującej pozostawienie protestu bez rozpatrzenia, z faktem, że po sporządzeniu listy wybranych do dofinansowania w przedmiotowym konkursie projektów brak jest już dostępnych środków na dofinansowanie innych projektów. Argumentuje, że wyznacznikiem dostępności środków na dofinansowanie kolejnych projektów będzie limit środków na dofinansowanie, jakie można zaangażować w danym miesiącu w danym działaniu, w ramach umów o dofinansowanie zawieranych z beneficjentami, pomniejszony o wartość projektów wybranych do dofinansowania. Zdaniem Sądu pojęcia "wyczerpania" kwoty na dofinansowanie nie można wiązać jedynie z przeznaczeniem tych środków na wybrane projekty. Użyte w ustawie pojęcie wskazuje na konieczność faktycznego "wyczerpania" kwoty przeznaczonej na dofinansowanie, nie zaś jedynie przeznaczenia jej do zużycia. Zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu albo decyzja o dofinansowanie projektu. Rzeczywiste wyczerpanie środków musi więc nastąpić w formie prawnej przewidzianej art. 52 ust. 1 ustawy, a nie jedynie poprzez wykazanie przeznaczenia ich na poszczególne projekty (wnioski). Za takim stanowiskiem przemawia też użycie przez ustawodawcę w innym przepisie ustawy – art. 53 ust. 2 pkt 2 – sformułowania: "kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania". O ile przeznaczenie kwoty na dofinansowanie projektu dokonuje się w formie listy projektów przeznaczonych do dofinansowania, to jej wyczerpanie następuje dopiero w chwili jej rzeczywistego wydatkowania – rozumianego jako zawarcie umów, zobowiązujących do płatności kwot przeznaczonych na dofinansowanie projektów. Wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania determinuje sposób załatwienia sprawy i zakończenie postępowania, wobec czego musi ono być wykazane przez organ dokumentem urzędowym, z którego wynika rzeczywiste wyczerpanie środków na finansowanie przedmiotowego zadania. Należy mieć na uwadze, że zaakceptowanie poglądu prawnego prezentowanego w sprawie przez organ prowadziłoby do tego, że ochrona sądowa stałaby się czysto iluzoryczna w każdym przypadku sporządzenia listy projektów przeznaczonych do dofinansowania z wykorzystaniem pełnej kwoty środków finansowych przeznaczonych na określone zadanie. Jak wynika ze stanowiska organu i przedłożonych dokumentów, w niniejszej sprawie nie doszło do zawarcia umów ani wydania decyzji o dofinansowanie projektów na kwotę, która uprawniałaby do stwierdzenia rzeczywistego wyczerpania środków na finansowanie przedmiotowego zadania. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit.b w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy orzekł, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazał sprawę do rozpatrzenia. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ – instytucja zarządzająca uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną Sądu, biorąc pod uwagę aktualny stan faktyczny, co pozwoli jej na dokonanie merytorycznego rozpoznania protestu, jeśli kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania nie została wyczerpana (w przedstawionym wyżej przez sąd rozumieniu) lub pozostawi protest bez rozpatrzenia, jeśli do takiego wyczerpania doszło – co organ powinien wykazać odpowiednimi urzędowymi dokumentami. O kosztach postępowania, na które składają się wpis od skargi w kwocie 200zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł i oplata za pełnomocnictwo, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz.U z 2015 r. , poz.1804 ze zm.).