III SA/Gd 561/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Alina Dominiak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w T. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 8 kwietnia 2020 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia opłaty stałej za usługi wodne 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w T. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącej "A" Spółki z o.o. z siedzibą w G. kwotę 4584 zł (cztery tysiące pięćset osiemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. III SA/Gd 561/20 UZASADNIENIE "A" Sp. z o.o. z siedzibą w G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w (...) Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 14 lutego 2020 r. nr (...). Decyzją tą nałożono na spółkę obowiązek uiszczenia opłaty stałej za okres od dnia 1 stycznia 2020 r. - 31 grudnia 2020 r. za odprowadzanie oczyszczonych ścieków przemysłowych w wysokości 32025,00 zł. Sprawę tę zarejestrowano pod sygn. akt III SA/Gd 1086/20 (poprzednio III SA/Gd 406/20). W skardze zarzucono naruszenie art.35 ust. 1, art. 268 ust 1 pkt 3a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 310 ze zm.), powoływanej dalej jako Prawo wodne, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż sam fakt posiadania pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzenie wody obiegów chłodzących planowanej do posadowienia elektrowni, w sytuacji niezrealizowania inwestycji głównej, gdy planowane urządzenia wodne są inwestycją liniową, uzasadnia naliczenie opłaty stałej za odprowadzenie ścieków oczyszczonych. Zarzucono w skardze także naruszenie prawa procesowego, a mianowicie art.311 Prawa wodnego poprzez wydanie decyzji wobec podmiotu, który nie był adresatem wcześniejszej informacji określającej wysokość należnej opłaty stałej oraz art. 273 ust. 9 Prawa wodnego poprzez bezzasadne i bezpodstawne pozostawienie bez rozpatrzenia reklamacji skarżącego z dnia 17 lutego 2020r., która była reklamacją wywiedzioną przez skarżącego od wydanej wobec skarżącego informacji ustalającej wysokość należnej opłaty stałej i która powinna być podstawą do wydania decyzji administracyjnej. Dyrektor Zarządu Zlewni (...) Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wydał następnie decyzję z dnia 8 kwietnia 2020 r., nr (...), powołując w jej podstawie prawnej przepis art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) powoływanej dalej jako "P.p.s.a.". W rozstrzygnięciu wskazano, że organ uwzględniając skargę uchylił w całości zaskarżoną decyzje z dnia 14 lutego 2020 r., nr (...) oraz po rozpatrzeniu reklamacji spółki "A" Sp. o.o. z siedzibą w G. z dnia 17 lutego 2020 roku na informację roczną nr (...) z dnia 28 stycznia 2020 roku ustalił opłatę stałą za okres od dnia 1 stycznia 2020 r. - 31 grudnia 2020 r. za odprowadzanie oczyszczonych ścieków przemysłowych w wysokości 32 025 (słownie zł: trzydzieści dwa tysiące dwadzieścia pięć złotych 00/100). W uzasadnieniu decyzji autokontrolnej organ wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i wyjaśnił, że w zaskarżonej decyzji nie zauważył, że rozpatruje reklamację od informacji rocznej adresowanej do innego podmiotu niż skarżąca spółka oraz rozstrzygnął o obowiązku prawnym innego podmiotu niż wskazany w informacji rocznej. Zgodnie z art. 271 ust. 1 i 6 Prawa wodnego samo przekazanie informacji rocznej wywołuje skutki prawne. Organ wskazał dodatkowo, iż decyzja określająca na nowo opłatę stałą, wobec nieuwzględnienia reklamacji od informacji rocznej, może dotyczyć tylko sprawy tożsamej w zakresie podmiotowym i przedmiotowym. Postępowanie w sprawie opłaty stałej zostało wszczęte wobec innego podmiotu niż skarżąca spółka, której nie ustalono opłaty stałej informacją roczną, a zatem organ nie mógł decyzją orzekać o obowiązku skarżącej do ponoszenia opłaty nałożonej na inny podmiot. W związku z tym zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Organ odniósł się do reklamacji spółki "A" z Sp. z o.o. z siedzibą w G. z dnia 17 lutego 2020 r. na informację roczną nr (...) z dnia 28 stycznia 2020 r. stwierdzając, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zgodnie ze zmianami wprowadzonymi do Prawa wodnego ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2019 poz. 2170) opłatę stałą ponosi się za okres od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane stało się ostateczne do dnia jego wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty mocy bez względu na przyczynę (art. 271 ust. 5a Prawa wodnego). Organ podkreślił, że ogólna zasada dotycząca okresu za jaki ponosi się opłatę stałą za usługi wodne została wyrażona w art. 271 ust. 5a Prawa wodnego. Przepis art. 271 ust. 5b Prawa wodnego stanowi wyjątek od tej zasady i znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy dany podmiot realizuje przedsięwzięcie w zakresie obiektów liniowych. Stosownie do art. 3 ust. 3a ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( t.j. Dz. U. z 2019 roku poz. 1186 ze zm.) przez obiekt liniowy należy rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable w niej zainstalowane oraz kable zainstalowane w kanale technologicznym nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego. Wykładnia celowościowa art. 271 ust. 5b Prawa wodnego wskazuje, iż dotyczy on sytuacji, w których wzmiankowane urządzenie wodne jest użytkowane na potrzeby obiektów liniowych. Organ stwierdził, że powyższego przepisu nie można interpretować rozszerzająco. Organ wskazał, że z decyzji Marszałka Województwa (...) nr (...) z dnia 4 sierpnia 2015 r. udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzenie ścieków przemysłowych wynika, że głównym przedmiotem planowanego przez Spółkę "A" z siedzibą w G. przedsięwzięcia jest budowa elektrowni konwencjonalnej, natomiast rurociąg awaryjny stanowi jedynie infrastrukturę towarzyszącą. Ścieki odprowadzane wylotem, o którym mowa w decyzji nie powstają w związku z funkcjonowaniem obiektu liniowego (rurociągu którym są przesyłane), ale w związku z funkcjonowaniem elektrowni konwencjonalnej - co zostało wprost wskazane w punkcie 1.2.a. tej decyzji. Zdaniem organu w związku z tym, że elektrownia konwencjonalna nie jest obiektem liniowym, przepis z art. 271 ust. 5b Prawa wodnego nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania. Spółka "A" Sp. z o.o. z siedzibą w G. korzysta z usługi wodnej na podstawie decyzji Marszałka Województwa (...) nr (...) z dnia 4 sierpnia 2015 roku udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzenie ścieków przemysłowych, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego spółka obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne. W rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora Zarządu Zlewni w (...) PGWWP do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za okres 1 stycznia 2020 r. - 31 grudnia 2020 r. za odprowadzanie oczyszczonych ścieków przemysłowych, która wynosi 32025,00 PLN. Skargę na powyższą, wydaną w trybie "autokontroli" decyzję wniosła "A" Sp. z o.o. z siedzibą w G. . W skardze zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 270 ust. 12 oraz art. 271 ust. 5b Prawa wodnego poprzez ich bezzasadne niezastosowanie; 2) w konsekwencji normy art. 35 ust. 1, art. 268 ust. 1 pkt 3a Prawa wodnego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż sam fakt posiadania pozwolenia wodnoprawnego w związku z planowaną inwestycją nawet w sytuacji jej niezrealizowania oraz w sytuacji gdy planowane urządzenia wodne są inwestycją liniową uzasadnia naliczenie opłaty stałej za odprowadzanie cieków oczyszczonych; 3) art. 271 ust. 5a Prawa wodnego poprzez błędne uznanie, iż wydane pozwolenie wodnoprawne jest w przedmiotowej sprawie podstawą do określenia i obciążenia skarżącego opłatą za usługi wodne; II. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: 1) art. 273 ust. 6 Prawa wodnego poprzez wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji pomimo braku podstaw do jej wydania, to jest wydanie jej pomimo, iż organ uprzednio pozostawił bez rozpoznania reklamację skarżącego z dnia 17 lutego 2020 roku, a więc pomimo braku podstaw do wydania decyzji, której przesłanką jest nieuznanie reklamacji a nie pozostawienie jej bez rozpoznania, 2) art. 8 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, 3) art. 7, 75 § 2, 77 § 1 k.p.a., art. 80 i 107 § 3 k.p.a poprzez podjęcie zaskarżonej decyzji z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego, brak należytego wyjaśnienia sprawy i nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. 4) art. 7a k.p.a., poprzez jego naruszenie i nierozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych na korzyść skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo. Zgodnie z art. 54 §3 p.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Przepis ten reguluje instytucję autokontroli, której istotą jest umożliwienie organowi administracji publicznej weryfikacji własnego działania, bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę zgodności tego działania z prawem. W bogatym orzecznictwie sadów administracyjnych podkreśla się, że celem autokontroli jest, by sprawa, która została rozstrzygnięta ostateczną decyzją, nie powracała na drogę postępowania administracyjnego w sytuacji przekazania sprawy ze skargą do sądu administracyjnego. Autokontrola prowadzi zatem do szybszego załatwienia sprawy i to zgodnie z żądaniem skarżącego, a zatem służy realizacji zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 7 p.p.s.a. Warunkiem skorzystania przez organ administracji publicznej z instytucji autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, co oznacza uznanie za zasadne zawartych w skardze zarzutów, podstawy prawnej i wniosków (por. m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1575/07 Internetowa Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ wydający decyzję w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. jest związany treścią żądania skarżącego i nie ma możliwości wybiórczego uwzględnienia skargi. Uwzględnienie skargi w całości sprowadza się do skorygowania zaskarżonego działania organu administracji w kierunku pożądanym przez skarżącego. Organowi korzystającemu z art. 54 § 3 p.p.s.a. wolno uczynić tylko to, co wynika z treści skargi i jej żądania. Zadośćuczynienie skardze w całości, w rozumieniu tego przepisu, to doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie zgodnie z oczekiwaniami strony wynikającymi z treści skargi. Oczekiwania strony co do załatwienia (zakończenia) sprawy należy odnosić do meritum sprawy, a nie do formalnej kwestii brzmienia rozstrzygnięcia. Natomiast w razie niepodzielenia przez organ niektórych zarzutów, zakwestionowania przedstawionej w skardze oceny prawnej naruszeń bądź nieuwzględnienia w całości jej wniosków, organ winien zrezygnować z wydania rozstrzygnięcia w trybie autokontroli i przekazać skargę do rozpoznania sądowi, który w przeciwieństwie do organu nie jest związany granicami skargi na gruncie art. 134 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 581/07 - Internetowa Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl)). W skardze wniesionej na decyzję z dnia 14 lutego 2020 r. (sygn.. akt III SA/Gd 406/20, a następnie III SA/Gd 1086/20) strona skarżąca podniosła dwa zasadnicze zarzuty. Pierwszy z nich miał charakter procesowy i sprowadzał się do twierdzenia, że organ wadliwie uznał reklamację skarżącej spółki datowaną 30 stycznia 2020r. za wniesioną na informację roczną ustalającą wysokość opłat rocznych z 28 stycznia 2020r., podczas gdy faktycznie dotyczyła ona informacji kierowanej wadliwie do spółki "A" S.A. datowanej 16 stycznia 2020r. W konsekwencji doszło do wydania zaskarżonej decyzji z 14 lutego 2020 r. jeszcze przed faktycznym wniesieniem przez stronę datowanej 17 lutego 2020r. reklamacji od informacji z 28 stycznia 2020r. Drugi zarzut miał charakter materialnoprawny, a jego istota dotyczyła tego, że skarżąca spółka nie powinna być obciążona obowiązkiem uiszczania opłat za usługi wodne, skoro inwestycja w związku z którą uzyskała pozwolenie wodnoprawne jeszcze nie powstała, a zatem skarżąca z usług wodnych nie korzysta. Jedynie pierwszy z powyższych zarzutów został uwzględniony przez organ administracji w zaskarżonej decyzji. Nie stanowi właściwej autokontroli w rozumieniu art. 54§3 p.p.s.a. uwzględnienie jedynie jednego z zarzutów podniesionych w skardze i podtrzymanie dotychczasowego stanowiska organu w pozostałym zakresie, co do innych zarzutów. Rażącym zaś naruszeniem art. 54§3 p.p.s.a. jest wydanie przez organ decyzji w oparciu o ten przepis i równoczesne – wraz z uchyleniem zaskarżonej decyzji ponowne orzeczenie co do istoty identyczne z zaskarżonym do sądu administracyjnego. Oznacza to bowiem, że orzekający w niniejszej sprawie organ administracji wodnej nie uwzględnił w istocie skargi w całości, nie akceptując argumentacji strony skarżącej, co do tego, że niedopuszczalne jest nałożenie na podmiot obowiązku uiszczenia opłaty za usługi wodne w oparciu o samo posiadanie pozwolenia wodnoprawnego, gdy sama inwestycja dla potrzeb których je wydano nie została wykonana. To właśnie stanowisko skarżącej spółki stanowiło istotę jej materialnoprawnych zarzutów. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została zatem wydana z rażącym naruszeniem art. 54§3 p.p.s.a., co skutkować musi stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 145§1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156§1 pkt 2 k.p.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. obciążając nimi organ administracji wobec uwzględnienia skargi. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym na podstawie art.15zzs ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), zgodnie z którym: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". Uznać należało, że rozpoznanie sprawy jest konieczne, zaś aktualna sytuacja związana z pandemią COVID 19 i ograniczone możliwości techniczne Sądu uzasadniają stwierdzenie, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.