III SA/Gd 562/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Gorski Sędzia WSA Alina Dominiak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 października 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Decyzją z dnia 22 lipca 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( t.j. z 2007 r. Dz. U. Nr 19 poz. 115 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku firmy "A" Sp. z o.o. w S. odmówił stwierdzenia nieważności – wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta decyzji nr [...] z dnia 11 czerwca 2007 r. orzekającej o nałożeniu na "B" Sp. z o.o. w S. kary pieniężnej w wysokości 5.840,00 zł za zajęcie pasa drogowego wojewódzkiej drogi publicznej [...] na wysokości posesji nr [...] w S. o całkowitej powierzchni zajęcia 29,00 m² w postaci wykopu wzdłuż budynku bez zezwolenia zarządu drogi. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. został ustanowiony enumeratywny katalog przesłanek stanowiących podstawę do wzruszenia w tym trybie decyzji administracyjnej. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nadzoru nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty. Jest to postępowanie odrębne, nadzwyczajne, które nie może być poświęcone ponownej ocenie zasadności dokonanych rozstrzygnięć merytorycznych. Wnioskodawca nie wskazał we wniosku w oparciu o jaką podstawę żąda stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 11 czerwca 2007r. Podnoszone natomiast okoliczności odnoszą się do nieprawidłowości w działaniu organu, co może stanowić naruszenie przepisów proceduralnych. Naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność aktu administracyjnego, gdy ma ono charakter rażący - treść decyzji pozostaje w wyraźnej, bezspornej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu. W ocenie organu weryfikowana decyzja nie naruszała w sposób rażący przepisów materialnych, procesowych czy też kompetencyjnych. Nie była obarczona którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła firma "C" Sp. z o.o. wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazano, że sprawa niniejsza nie została prawomocnie zakończona. Decyzja Zakładu Komunalnego w S. oraz wszystkie pozostałe decyzje zostały wydane stronie, która nie zajmowała przedmiotowego pasa drogowego i nie była uczestnikiem postępowania. Decyzją z dnia 3 czerwca 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy swą wcześniejszą decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wskazana w art. 156 § 1 k.p.a. nie występuje. Skarżąca spółka nie wskazała też wprost przesłanki z ww. przepisu. Podano jedynie, że decyzja została wydana stronie, która nie zajmowała pasa drogowego. W ocenie organu na tej podstawie można byłoby przyjąć, że spółka wskazała na przesłankę z pkt 4 art. 156 § 1 k.p.a.. Zdaniem Kolegium decyzja z dnia 11 czerwca 2007r. została skierowana do właściwego podmiotu, tj. "D" Sp. z o.o. w S.. Spółka ta posiadała zezwolenie na zajęcie pasa do 14 października 2006r., w którym nałożono na podmiot obowiązek powiadomienia o zakończeniu robót. Spółka nie zgłosiła odbioru robót ani też nie uzyskała pozwolenia na kontynuację prowadzenia prac w pasie drogowym. Fakt złożenia wniosku z dnia 13 października 2006r. o zajęcie pasa drogowego przez firmę "E" nie świadczył o tym, iż nie doszło do samowolnego zajęcia pasa drogowego. Z umowy oraz z protokołu odbioru robót wynikało, że to "F" Sp. z o.o. wykonywała roboty w pasie drogowym. Nie przedstawiono żadnego dowodu potwierdzającego fakt zajęcia pasa drogowego przez firmę "G". Ponadto wskazano, że podana przez spółkę wada postępowania stanowi przesłankę do wznowienia postępowania przez podmiot pominięty w postępowaniu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła "H" Spółka z o.o. z siedzibą w S.. Wskazano, że ze stosownym wnioskiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wystąpiła we właściwym czasie firma "I", która przejęła na siebie obowiązek ukończenia robót budowlanych. Wniosek ten nie został rozpatrzony i nie wydano w tej sprawie decyzji. Dlatego wskutek wydania decyzji w stosunku do spółki "J" doszło do uchybienia z art. 156 § 1 k.p.a.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie mogła zostać uwzględniona i jako niezasadna podlegała oddaleniu. Należy mieć na względzie przede wszystkim to, że zaskarżona do sądu I instancji decyzja administracyjna została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji. W tego rodzaju postępowaniu organ administracji rozważa występowanie jednej z przesłanek określonych w art. 156§ 1 k.p.a. W niniejszej sprawie skarżący zarzucał, jakoby decyzja o nałożeniu kary pieniężnej na spółkę "K" rażąco naruszała prawo oraz, że skierowana była do podmiotu nie będącego stroną (art.156§1 pkt 2 i 4 k.p.a.). Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie przyjmuje się, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie 3 przesłanki: 1) oczywistość naruszenia prawa, 2) charakter przepisu, który został naruszony oraz 3) racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Powaga naruszenia prawa w tym przypadku uzasadnia odstąpienie od chronionej przepisami procedury administracyjnej zasady stabilności ostatecznej decyzji administracyjnej. Podzielić należy pogląd organu administracji, w myśl którego, w odniesieniu do decyzji nakładającej na spółkę "L" karę pieniężną za samowolne zajęcie pasa drogowego nie występuje żadna z przesłanek określonych w art. 156§1 k.p.a. Nie budzi wątpliwości, że pas drogowy w zakresie wskazanym w decyzji pozostawał zajęty wskutek wykonywania robót budowlanych. Nie zostało wydane na okres wymieniony w decyzji żadne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, ani dla skarżącej spółki "M" ani dla L. B., wykonującego jednoosobową działalność gospodarczą pod firmą "N". Sam fakt złożenia wniosku przez L. B. (załatwiony zresztą ostateczną decyzją odmawiającą zezwolenia) nie umożliwiał bynajmniej legalnego zajęcia pasa drogowego. Art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007r. Nr 19 poz. 115 ze zm.) stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zatem legalność samej czynności zajęcia pasa drogowego uzależniona jest od wydania zezwalającej na to decyzji administracyjnej. Skoro decyzja o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego na okres po 14 października 2006r. nie została wydana – to spełnione zostały przesłanki nałożenia administracyjnej kary pieniężnej zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Organy administracji nie naruszyły również prawa, wyprowadzając z zebranego materiału dowodowego wniosek, że podmiotem, który dokonał samowolnego zajęcia pasa drogowego była spółka z o.o. "O". Przemawiały za tym zgromadzone dokumenty, a mianowicie umowa nr [...] zawarta przez Administrację Budynków – H. J. s.c. ze spółką "P", której przedmiotem było wykonanie remontu izolacji przeciwwilgociowej dookoła budynku przy ul. [...] w S. (k-16 a-c akt administracyjnych organu I instancji) oraz protokół odbioru robót opatrzony pieczęcią spółki "R" i podpisem jej Prezesa L. B. (k-16 d akt administracyjnych organu I instancji). Ocena powyższych dowodów dokonana przez organ bynajmniej nie była dowolna i nie naruszała rażąco prawa, przeciwnie pozwalała na przyjęcie, że podmiotem, który dokonał samowolnego zajęcia pasa drogowego była "S" spółka z o.o. Skoro tak, to skargę uznać należało za bezzasadna i oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.