III SA/Gd 562/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi K. Ch-J. na informację Zarządu [...] z dnia 28 czerwca 2017 r., nr [...], [...] w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia 1. stwierdza, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazuje sprawę do rozpatrzenia Zarządowi [...], 2. zasądza od Zarządu [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zarząd Województwa , działając na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 ( Dz.U. z 2016 r., poz. 217 ze zm.), poinformował w dniu 28 czerwca 2017 r. K. Ch., że jej protest dotyczący oceny merytorycznej wniosku nr [...] pt. "Szkolenia Microsoft-edukacja i kwalifikacje w województwie pomorskim", ubiegającego się o dofinansowanie w konkursie nr [...] - nie podlega rozpatrzeniu. W uzasadnieniu wskazano, że pismem z dnia 31 maja 2017 r. poinformowano wnioskodawcę, że wniosek spełnił kryteria wyboru projektów i uzyskał wymaganą liczbę punktów, tj. 73,5 pkt. Otrzymał on jednak ocenę negatywną w rozumieniu art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, bowiem kwota przeznaczona na dofinansowanie w konkursie nie wystarcza na wybranie projektu do dofinansowania. Wnioskodawca złożył protest od wyników oceny merytorycznej wniosku zarzucając błędną ocenę stopnia spełnienia kryteriów merytorycznych. Jego zdaniem uznanie argumentów zawartych w proteście prowadzić będzie do przyznania dodatkowych punktów i przekazania jego wniosku do dofinansowania. Organ wskazał, że zgodnie z art. 53 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 39 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej dofinansowanie projektu następuje, gdy pozwala na to wielkość kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów. Gdy kwota przeznaczona na dofinansowanie nie wystarcza na objęcie dofinansowaniem wszystkich projektów, dofinansowanie otrzymują te projekty, które uzyskały kolejno największą liczbę punktów. Kwota alokacji środków finansowych przeznaczonych na dofinansowanie projektów złożonych w odpowiedzi na konkurs została określona na kwotę 86 872 000,00 PLN , która jest wynikiem przeliczenia alokacji przewidzianej na realizację konkursu, tj. 20 000 000,00 EUR według kursu z dnia 30.08.2016 r. wynoszącego 4,3436 PLN/EUR. Następnie zwiększono kwotę alokacji do kwoty 180 950 630,55 PLN, będącej wynikiem przeliczenia kwoty 20 000 000,00 EUR zwiększonej o 21.937.200,00 EUR do kwoty 41.937.200,00 EUR, tj. do wartości głównej alokacji przewidzianej w Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014-2020 w ramach Działania 5.5. Przeliczenia EUR na PLN dokonano według kursu z dnia 27.02.2017 r. wynoszącego 4,3148 PLN/EUR. Po zakończeniu oceny wszystkich projektów w ramach konkursu, Instytucja Zarządzająca działając na podstawie art. 46 ust. 4 ustawy wdrożeniowej, przygotowała listę projektów, które uzyskały wymaganą liczbę punktów, z wyróżnieniem projektów wybranych do dofinansowania. Pozytywną ocenę otrzymały 143 projekty, a do dofinansowania wybranych zostało 138 projektów, które kolejno uzyskały największą liczbę punktów, na łączną kwotę dofinansowania wynoszącego 180 305 324,21 PLN. Projekt wnioskodawcy znajdował się na pozycji 141 niniejszej listy i nie został wybrany do dofinansowania z uwagi na brak dostępnych w konkursie środków. Organ wyjaśnił, że przepis art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej potwierdza regułę , że dofinansowanie projektu w konkursie następuje wyłącznie w przypadku, gdy pozwala na to wielkość kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów. Jeśli wyczerpanie kwoty dofinansowania w ramach działania nastąpi na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej, właściwa instytucja ma obowiązek pozostawić protest bez rozpatrzenia. Poprzez wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania należy rozumieć taką sytuację, w której wszystkie środki w ramach działania zostały rozdysponowane na projekty wybrane do dofinansowania. Wyznacznikiem tego, czy w działaniu dostępne są środki umożliwiające dofinansowanie kolejnych projektów będzie wyrażony w PLN limit środków przeznaczonych na dofinansowanie, jakie można zaangażować w danym miesiącu w danym działaniu, w ramach umów o dofinansowanie zawieranych z beneficjentami, pomniejszony o wartość projektów wybranych do dofinansowania. Rozdysponowanie wszystkich środków przewidzianych na działanie stanowi obiektywną negatywną przesłankę, uniemożliwiającą dofinansowanie projektu wnioskodawcy. W czerwcu 2017 r. przeliczono dostępną alokację w ramach Działania 5.5, według kursu z dnia 30.05.2017 r. wynoszącego 4,1760 PLN/EUR i ustalono, że alokacja wynosi 175 129 747 PLN. Wartość dofinansowania projektów wybranych do dofinansowania w ramach konkursu wynosiła 180 305 324,21 PLN i stanowiła 102,96% kwoty alokacji w ramach Działania 5.5. Organ w związku z powyższym stwierdził, że wszystkie środki finansowe dostępne w ramach Działania 5.5 zostały rozdysponowane na projekty wybrane do dofinansowania w ramach przedmiotowego konkursu, a zatem na etapie procedury odwoławczej należało pozostawić protest bez rozpatrzenia na podstawie art. 66 ust.2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. K. Ch. wniosła skargę na powyższą informację do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając naruszenie przepisów ustawy wdrożeniowej: ̶ art. 44. ust. 1 i 6, poprzez nieprawidłową ocenę merytoryczną wniosku o dofinansowanie skarżącej; ̶ art. 46 ust. 1, poprzez rozstrzygnięcie konkursu pomimo uchybień w ocenie merytorycznej wniosku skarżącej; ̶ art. 66 ust. 2 pkt 1 przez błędne stwierdzenie, że nastąpiło wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania, co skutkowało pozostawieniem przez organ protestu bez rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi podtrzymała zarzuty podniesione wcześniej w proteście od wyników oceny merytorycznej wniosku. Wskazała, że uznanie zasadności argumentów zawartych w proteście powinno skutkować zwiększeniem liczby punktów przyznanych jej wnioskowi o dofinansowanie, zmianę pozycji na liście rankingowej wniosków o dofinansowanie i przyznanie dofinansowania. Zarzuciła, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że spełniona została przesłanka z art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej w postaci wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania. Podniosła, że na podstawie literalnej wykładni brzmienia sformułowania "wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie", nie można mówić o wyczerpaniu tej kwoty w chwili zatwierdzenia list rankingowych. O wyczerpaniu można mówić jedynie w sytuacji faktycznego wydatkowania środków będących w dyspozycji organu lub przynajmniej po zawarciu wszystkich umów o dofinansowanie w ramach danego konkursu. Stanowisko takie potwierdza rozróżnienie przez ustawodawcę pojęć "kwoty przeznaczonej na dofinansowanie niewystarczającej na dofinansowanie projektu" i "wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów". Inne podejście prowadziłoby do sytuacji, w której organ ułożywszy listy rankingowe uznałby to za wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania, i - nie zamykając formalnie drogi odwoławczej pozostałym wnioskodawcom, powołując się na art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej - czyni niemożliwym weryfikację prawidłowości oceny wniosku. Dodatkowo skarżąca powołała się na Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 J. O. podając, że w praktyce wdrażania programów operacyjnych [...] wiązano z reguły moment wyczerpania alokacji ze stwierdzeniem, że globalna kwota przyznanego dofinansowania w ramach wszystkich zawartych umów o dofinansowanie, przekroczyła znacząco poziom alokacji na dane działanie. Poziom kontraktacji jest zmienny, gdyż umowy o dofinansowanie podlegają zmianom w trakcie ich wykonywania (np. w wyniku dostosowania wartości dofinansowania do rzeczywiście wykorzystanych środków w przypadku oszczędności w projekcie). Okoliczności te powodują, że wyczerpanie alokacji w końcowej fazie wdrażania danego działania nie jest stanem pewnym i ostatecznym. Do momentu zamknięcia wdrażania programu może ono bowiem ulegać zmianie z uwagi na pojawienie się wolnych środków na skutek wzrostu kursu euro czy rozwiązania umów o dofinansowanie. Zdaniem skarżącej w przedmiotowym konkursie nie doszło do znaczącego przekroczenia poziomu alokacji przewidzianego dla przedmiotowego działania. W ocenie skarżącej niedopuszczalne jest stwierdzenie wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie jedynie na podstawie listy rankingowej przy braku faktycznego wydatkowania środków przewidzianych na działanie. Zarząd Województwa w odpowiedzi na skargę, powielając w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej skargą informacji, wniósł o jej oddalenie. Do odpowiedzi na skargę dołączono "Szczegółowy opis osi priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2014-2010 z dnia 20 czerwca 2017 r." W uzupełnieniu odpowiedzi na skargę przedłożono Algorytm UE według stanu na dzień 4 czerwca 2017 r. wskazując, że potwierdza on, że wszystkie środki finansowe zostały rozdysponowane na projekty wybrane do dofinansowania w ramach przedmiotowego konkursu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują kontrolę sądową i stosują środki określone w tych przepisach, co wynika z art. 3 § 3 p.p.s.a. Taką regulację szczególną stanowi przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 217ze zm.) zwanej dalej ustawą. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego. Według art. 66 ust. 2 ustawy, w przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej wyczerpana zostanie kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania: 1) właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia, informując o tym na piśmie wnioskodawcę, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61; 2) sąd, uwzględniając skargę, stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, i nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia. Stosownie zaś do art. 61 ust. 8 ustawy, w wyniku rozpoznania skargi sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe. Podkreślenia wymaga, że wnioskodawca – zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej oceny projektu lub pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia , w tym w przypadku, o jakim mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, może "w tym zakresie" wnieść skargę. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, z użytego sformułowania wynika, że kontrola sądowa w przypadku skargi na informację o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia ogranicza się jedynie do kontroli w tym właśnie zakresie - zbadania przesłanek pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. Przedmiotem tej kontroli nie jest natomiast prawidłowość oceny projektu. Ta ostatnia kwestia nie jest w żadnej mierze - co wynika z treści art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy - rozstrzygana w informacji o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że badanie zarzutów strony skarżącej dotyczących prawidłowości merytorycznej oceny wniosku o dofinansowanie nie było rzeczą Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę ze skargi wniesionej w zakresie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy. Rozważając natomiast zgodność z prawem pozostawienia przez organ protestu bez rozpatrzenia w oparciu o art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy stwierdzić należy, że nie można podzielić stanowiska organu co do interpretacji pojęcia "wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania". Organ utożsamia spełnienie powyższej przesłanki, nakazującej pozostawienie protestu bez rozpatrzenia, z faktem, że po sporządzeniu listy wybranych do dofinansowania w przedmiotowym konkursie projektów brak jest już dostępnych środków na dofinansowanie innych projektów. Argumentuje, że wyznacznikiem dostępności środków na dofinansowanie kolejnych projektów będzie limit środków na dofinansowanie, jakie można zaangażować w danym miesiącu w danym działaniu, w ramach umów o dofinansowanie zawieranych z beneficjentami, pomniejszony o wartość projektów wybranych do dofinansowania. Zdaniem Sądu pojęcia "wyczerpania" kwoty na dofinansowanie nie można wiązać jedynie z przeznaczeniem tych środków na wybrane projekty. Użyte w ustawie pojęcie wskazuje na konieczność zaistnienia faktycznego "wyczerpania" kwoty przeznaczonej na dofinansowanie , nie zaś jedynie przeznaczenia jej do zużycia. Zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu albo decyzja o dofinansowanie projektu. Rzeczywiste wyczerpanie środków musi więc nastąpić w formie prawnej przewidzianej art. 52 ust. 1 ustawy, a nie jedynie poprzez wykazanie przeznaczenia ich na poszczególne projekty (wnioski). Za takim stanowiskiem przemawia też użycie przez ustawodawcę w innym przepisie ustawy – art. 53 ust. 2 pkt 2 – sformułowania: "kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania". O ile przeznaczenie kwoty na dofinansowanie projektu dokonuje się w formie listy projektów przeznaczonych do dofinansowania, to jej wyczerpanie następuje dopiero w chwili jej rzeczywistego wydatkowania – rozumianego jako zawarcie umów, zobowiązujących do płatności kwot przeznaczonych na dofinansowanie projektów. Wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania determinuje sposób załatwienia sprawy i zakończenie postępowania, wobec czego musi ono być wykazane przez organ dokumentem urzędowym, z którego wynika rzeczywiste wyczerpanie środków na finansowanie przedmiotowego zadania. Należy mieć na uwadze, że zaakceptowanie poglądu prawnego prezentowanego w sprawie przez organ prowadziłoby do tego, że ochrona sądowa stałaby się czysto iluzoryczna w każdym przypadku sporządzenia listy projektów przeznaczonych do dofinansowania z wykorzystaniem pełnej kwoty środków finansowych przeznaczonych na określone zadanie. Jak wynika ze stanowiska organu i przedłożonych dokumentów, w niniejszej sprawie nie doszło do zawarcia umów ani wydania decyzji o dofinansowanie projektów na kwotę, która uprawniałaby do stwierdzenia rzeczywistego wyczerpania środków na finansowanie przedmiotowego zadania. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit.b w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy orzekł, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazał sprawę do rozpatrzenia. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ – instytucja zarządzająca uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną Sądu, biorąc pod uwagę aktualny stan faktyczny, co pozwoli jej na dokonanie merytorycznego rozpoznania protestu, jeśli kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania nie została wyczerpana (w przedstawionym wyżej przez sąd rozumieniu) lub pozostawi protest bez rozpatrzenia, jeśli do takiego wyczerpania doszło – co organ powinien wykazać odpowiednimi urzędowymi dokumentami. O kosztach postępowania, na które składają się wpis od skargi w kwocie 200zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł i oplata za pełnomocnictwo, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz.U z 2015 r. , poz.1804 ze zm.).