III SA/Gd 563/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Asesor WSA Adam Osik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2024 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia 12 lipca 2023 r. nr 9011-2023-001740 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 12 lipca 2023 r. Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Pucku z dnia 30 maja 2023 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2021 r. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym: M. S. (dalej: "skarżący") wnioskiem z dnia 7 czerwca 2021 r. zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Pucku (dalej: "Kierownika Biura Powiatowego ARiMR", "organ I instancji") o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej (redystrybucyjnej) na rok 2021 do gruntów o powierzchni 11,45 ha. Do wniosku dołączył załączniki graficzne, na których oznaczył położenie działek rolnych zadeklarowanych do przyznania płatności. Decyzją ostateczną z dnia 3 grudnia 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał skarżącemu: 1/ jednolitą płatność obszarową w wysokości 5.569,21 zł; 2/ płatność za zazielenienie w wysokości 3.737,71 zł; 3/ płatność redystrybucyjną w wysokości 1.555,44 zł oraz 4/ kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 37,05 zł. Organ I instancji uwzględnił powierzchnie zadeklarowane przez skarżącego; zastosowane pomniejszenia wynikały z zastosowania współczynnika korygującego. Postanowieniem z dnia 9 stycznia 2023 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone ww. decyzją ostateczną, wskazując, że płatności przyznano do powierzchni większej, niż wynikająca z ortofotomap wykonanych w 2021 r. Decyzją z dnia 31 stycznia 2023 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR uchylił w całości własną decyzję z dnia 3 grudnia 2021 r. i odmówił przyznania skarżącemu płatności redystrybucyjnej oraz przyznał skarżącemu jednolitą płatność obszarową w wysokości 1.353,15 zł i płatność za zazielenienie w wysokości 2.611,53 zł. W uzasadnieniu wskazał, że powierzchnia działek, zadeklarowana we wniosku wynosiła 11,45 ha, a stwierdzona - 7,98 ha. Wynikało to z ponownej oceny działki ewidencyjnej o nr [...]1, dla której wykonano nową ortofotomapę. Z powierzchni gruntów zadeklarowanej przez skarżącego w ramach jednolitej płatności obszarowej 6,16 ha wyłączono 3,47 ha i przyjęto grunty o powierzchni 2,69 ha. Procentowa różnica między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wyniosła 43,48%. Organ I instancji zastosował pomniejszenie powierzchni uwzględnionej do płatności o 1-5 krotność wykrytej różnicy i do płatności przyjął grunty o powierzchni 2,7750 ha. Natomiast płatność za zazielenienie przyznano skarżącemu do powierzchni 7,98 ha (stwierdzonej w ramach płatności jednolitej). W odniesieniu do płatności redystrybucyjnej dokonano analogicznych zmniejszeń jak w przypadku jednolitej płatności obszarowej. Z uwagi na brak spełnienia warunku dotyczącego minimalnej powierzchni, określonego w prawie krajowym, organ I instancji odmówił skarżącemu przyznania płatności dodatkowej. Organ I instancji stwierdził, że kwota różnicy dyscypliny finansowej – 37,05 ha nie przekracza równowartości 100 euro, więc podlega odstąpieniu od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni (dalej: Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR", "organ odwoławczy") decyzją z dnia 24 kwietnia 2023 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia 30 maja 2023 r. ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności za 2021 r. w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości 6.897,68 zł. Organ I instancji przeanalizował przesłanki odstąpienia od obowiązku ustalenia kwoty do zwrotu oraz przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu i stwierdził, że zaistniały one wyłącznie w zakresie przyznanej kwoty z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z dnia 12 lipca 2023 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał m.in. na art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2157) oraz ustawę z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1775). Organ wyjaśnił, że w toku kontroli organy dokonują porównania powierzchni działek rolnych deklarowanych przez rolnika z informacjami wynikającymi z systemu informacji geograficznej, którego elementem jest system identyfikacji działek rolnych. System informacji geograficznej stosowany jest na poziomie działek referencyjnych, które obejmują jednostkę gruntu stanowiącą powierzchnię użytków rolnych (każdy obszar zajmowany przez grunty orne, trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe lub uprawy trwałe). Dla każdej działki ewidencyjnej należy określić maksymalny kwalifikowany obszar (dalej: "MKO"), w tym do celów płatności obszarowych, a obszar ten winien być właściwie określony ilościowo w granicach maksymalnie 2 %, biorąc pod uwagę obwód i stan działki referencyjnej. System informacji geograficznej ustanawiany jest w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne, przy wykorzystaniu technik opartych na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych. Dane w tym zakresie są regularnie aktualizowane przez ARiMR. We wniosku o przyznanie pomocy rolnik ma obowiązek wskazać dane pozwalające na identyfikację wszystkich działek rolnych w jego gospodarstwie, ich powierzchnię, położenie oraz użytkowanie. W przypadku wystąpienia zmian w zakresie danych wpływających na kwalifikowalność do pomocy rolnik winien te zmiany zgłosić, wprowadzając we wniosku o pomoc odpowiednie poprawki. Organy ARiMR przy ustalaniu powierzchni działki rolnej uwzględniają wyznaczone dla poszczególnych działek ewidencyjnych maksymalne kwalifikowalne obszary. Wyznaczenie mniejszego MKO dla działki ewidencyjnej wchodzącej w skład działki rolnej ma wpływ na ustalenie wysokości płatności. MKO wskazany w informacji dotyczącej działek deklarowanych do płatności określa jedynie maksymalną powierzchnię kwalifikującą się do płatności dla poszczególnych działek i nie oznacza, że taka powierzchnia jest przez beneficjenta użytkowana rolniczo. Powierzchnia gruntów rolnych na działce ewidencyjnej nie jest wartością stałą i może ulec zmianie z roku na rok. W przypadku działek skarżącego doszło do zmiany użytkowania, czego skutkiem jest zmniejszenie wartości maksymalnego obszaru kwalifikowanego dla działki ewidencyjnej nr [...]1. Skarżący we wniosku o przyznanie płatności zadeklarował grunty działki nr [...]2 o powierzchni 5,29 ha oraz nr [...]1 o powierzchni 6,16 ha (łącznie 11,45 ha). Natomiast powierzchnia działki nr [...]1, kwalifikująca się do przyznania płatności, została zawyżona, bowiem wynosi jedynie 2,69 ha. Łączny MKO wynosi zatem 7,98 ha. Wobec powyższego Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR podzielił stanowisko organu I instancji i uznał, że skarżący z tytułu płatności bezpośrednich pobrał nienależnie kwotę 6.897,68 zł. W zestawieniu tabelarycznym przedstawił różnice pomiędzy kwotami płatności wypłaconymi skarżącemu na podstawie decyzji z dnia 3 grudnia 2021 r. a kwotami płatności, jakie przysługują skarżącemu przy uwzględnieniu aktualnej wartości MKO. Organ odwoławczy, tak jak i organ I instancji stwierdził, że w odniesieniu do płatności pobranych przez skarżącego z tytułu jednolitej płatności obszarowej, za zalesienie oraz redystrybucyjnej nie zaistniały przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności z ww. tytułów, jak również nie wystąpiły przesłanki wykluczające obowiązek ich zwrotu. Podzielił także stanowisko organu I instancji w kwestii odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranej dyscypliny finansowej. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Skarżący zarzucił organom błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie deklarowanej powierzchni gruntów dokonane wyłącznie na podstawie systemu informacji geograficznej i zażądał ponownej weryfikacji, poprzez przeprowadzenie kontroli na miejscu. Takie działanie organów ARiMR pozbawia beneficjenta możliwości zakwestionowania dokonanych pomiarów, a w konsekwencji prawa obrony. Wskazał przy tym, że we wniosku o przyznanie płatności, z ostrożności, zaniżył powierzchnię gruntów. Zdaniem skarżącego w przypadku, gdy dochodzi do rozbieżności co do powierzchni gruntów deklarowanych przez beneficjenta a stwierdzonych przez organy, winien zostać powołany biegły, który spór ten rozstrzygnie. Skarżący wskazał, że nadanie kompetencji do arbitralnego decydowania o prawidłowości pomiaru organowi kontroli bez możliwości weryfikacji okoliczności go uzasadniających przez organ administracyjny i sądowy, nie jest do pogodzenia z zasadami obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) W ocenie skarżącego, z uwagi na fakt, że płatności dotyczą roku 2021, w sprawie zostały zastosowane nieaktualne przepisy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie mogła być uwzględniona. Zakwestionowana w niniejszej sprawie decyzja o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2021 r. w łącznej wysokości 6897,68 zł została wydana w oparciu o art. 29 ust.1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 1199 ) , który stanowi, że środki publiczne: 1) pochodzące z funduszy Unii Europejskiej, 2) krajowe, przeznaczone na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - podlegają zwrotowi, jeżeli płatność lub pomoc finansowa wypłacone z tych środków zostały przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości w wyniku naruszenia prawa albo regulaminu naboru wniosków o przyznanie pomocy finansowej lub w przypadkach określonych w przepisach odrębnych dotyczących przyznawania lub wypłaty płatności lub pomocy finansowej lub zwrotu tych środków lub w postanowieniach umów o przyznaniu pomocy finansowej. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że przed wydaniem kwestionowanych w niniejszym postępowaniu decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności doszło najpierw - decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 3 grudnia 2021 r. – do przyznania skarżącemu jednolitej płatności obszarowej w wysokości 5.569,21 zł; płatności za zazielenienie w wysokości 3.737,71 zł; płatności redystrybucyjnej w wysokości 1.555,44 zł oraz kwoty z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 37,05 zł. Po wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją ostateczną, decyzją z dnia 31 stycznia 2023 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR uchylił w całości własną decyzję z dnia 3 grudnia 2021 r. i przyznał skarżącemu na rok 2021 jednolitą płatność obszarową w wysokości 1353,15 zł oraz płatność za zazielenienie w wysokości 2611,53 zł, odmawiając przyznania płatności redystrybucyjnej. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że powierzchnia deklarowanych działek rolnych we wniosku wynosiła 11,45 ha, a stwierdzona na podstawie ortofotomapy – 7,98 ha. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia 24 kwietnia 2023 r. Organ odwoławczy wskazał, że zadeklarowana przez skarżącego powierzchnia działek rolnych wynosi 11,45 ha, a powierzchnia stwierdzona - 7,98 ha. Różnica między powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną wynosi 3,47 ha , co stanowi przedeklarowanie o 43,48%. Powierzchnia zatwierdzona do jednolitej płatności obszarowej ( po zastosowaniu zmniejszenia z tytułu przedeklarowania) wyniosła 2,7750 ha , wobec czego na 2021r.przysługuje skarżącemu kwota jednolitej płatności obszarowej w wysokości 1353, 15 zł . Płatność za zazielenienie została ustalona na podstawie zatwierdzonego obszaru działek, tj. 7,98 ha, w wysokości 2611,53 zł. Organ odmówił przyznania płatności dodatkowej ( redystrybucyjnej), bowiem powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym w ramach powierzchni redystrybucyjnej była mniejsza niż 3 ha ( wynosiła 2,7750 ha ). Skarżący nie wniósł skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na tę ostatnią decyzję i pozostaje ona w obrocie prawnym. Zauważyć zatem należy, że kwestie dotyczące przysługujących skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2021 r. zostały przesądzone w postępowaniu zakończonym decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia 24 kwietnia 2023 r. Organy obu instancji w niniejszym postępowaniu słusznie zatem uznały, że zachodzą przesłanki do zastosowania art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Kwestia przysługiwania bądź nieprzysługiwania skarżącemu płatności za 2021 r. z powyższego tytułu została rozstrzygnięta w postępowaniu zakończonym decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia 24 kwietnia 2023 r. , której skarżący nie kwestionował. W niniejszej sprawie organy obu instancji oparły się na tych ustaleniach, wyjaśniając dodatkowo zasady przyznawania płatności i obowiązki ich beneficjenta. Skoro zatem we wcześniej toczącym się postępowaniu , którego prawidłowość nie podlega kontroli Sądu w niniejszej sprawie rozstrzygnięto, w jakiej wysokości przedmiotowa płatność skarżącemu przysługiwała, organy w sprawie niniejszej zasadnie oparły się na tych ustaleniach uznając, że skarżący nienależnie pobrał płatności w łącznej kwocie 6897,68 zł. Na kwotę tę składają się następujące kwoty : 4216,06 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej ( wypłacona kwota 5569,21 zł – kwota ustalona jako należna 1353,15 zł ), 1126,18 zł z tytułu płatności za zazielenienie (3737,71 zł – 2611,53 zł ) oraz 1555,44 zł z tytułu płatności redystrybucyjnej ( 1555,44 zł – 0zł). W powyższym zakresie organy zasadnie uznały, że nie zachodziły podstawy do odstąpienia od obowiązku zwrotu powyższych kwot. Zasadnie też uznały, że zachodzą podstawy do odstąpienia od obowiązku zwrotu kwoty 37,05 zł , przyznanej w ramach dyscypliny finansowej, bowiem nie przekracza ona równowartości 100 EURO , czyli 461,97 zł. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów skargi wskazać należy, że prawidłowość ustalenia powierzchni kwalifikującej się do płatności powinna być ( ewentualnie) kwestionowana przez skarżącego w postępowaniu zakończonym decyzją organu odwoławczego z dnia 24 kwietnia 2023 r. Skarżący jednak nie zakwestionował tej decyzji skargą wniesioną do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a – jak to już wyżej wskazano – nie podlega ona ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę. Z tych samych względów nie jest też możliwe w niniejszej sprawie nakazanie przez Sąd organom dokonania weryfikacji, czy zadeklarowana przez skarżącego powierzchnia działek jest uprawniona do płatności. W tym stanie rzeczy organy obu instancji w sposób wystarczający określiły w wydanych decyzjach, że powierzchnia działek, kwalifikująca się do przyznania płatności, została zawyżona, bowiem wynosi jedynie 7,98 ha, a nie 11,45 ha, a kwota nienależnie pobranych przez skarżącego płatności to 6897,68 zł . Odnosząc się końcowo do zarzutu skargi, dotyczącego braku wskazania właściwej podstawy prawnej stwierdzić należy, że zarzutu tego podzielić nie można. Jak już wskazano wyżej , podstawą wydania zaskarżonych decyzji był art. 29 ust.1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W niniejszej sprawie nie miały natomiast zastosowania przepisy wskazanej przez skarżącego ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 ( t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 2298 ), ani też rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 ( Dz.U. z 2015 r. , poz.364 ze zm.). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, nie stwierdzając naruszeń prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, ani naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie podzielając zarzutów skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.