III SA/Gd 564/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2014 r. sprawy ze skargi U. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 23 kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia 18 marca 2014 r. nr [...]. Wnioskiem z dnia 6 marca 2014 r. U. P. wystąpiła do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. o przyznanie zasiłku celowego "dla poszkodowanych w wyniku silnego halnego". Wnioskodawczyni wskazała, że w dniu 6 grudnia 2013 r. w wyniku huraganu zniszczony został jej dom w G. Ponieważ w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. stwierdzono, że po tym zdarzeniu dom nie nadaje się do zamieszkania, na okres 6 miesięcy został jej przyznany lokal zastępczy. Do wniosku dołączono dokumentację dotyczącą postępowania w sprawie likwidacji szkód, z której wynika, że PZU odmówiło wypłaty odszkodowania. Ubezpieczyciel poinformował, że przyczyną wystąpienia szkody był brak zakotwienia ściany szczytowej murowanej do ścian drewnianych budynku, co oznacza, że ściana została wykonana niezgodnie z wytycznymi producenta oraz ze sztuką budowlaną. Brak jest zatem podstaw, aby zaistniałe zdarzenie kwalifikować jako skutek działania huraganu. Decyzją z dnia 18 marca 2014 r. Burmistrz C. odmówił przyznania U. P. zasiłku celowego specjalnego na pokrycie wydatków powstałych w wyniku klęski żywiołowej (huraganu). Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Organ uznał, że wnioskodawczyni nie można przyznać świadczenia z pomocy społecznej, przeznaczonego dla osób, które poniosły straty w wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych, ponieważ bezpośrednią przyczyną zawalenia się ściany był jej błąd konstrukcyjny. W ocenie organu, wskazanego we wniosku zdarzenia, nie można traktować jako skutku działania huraganu. W złożonym odwołaniu U. P., wskazała na krzywdzący charakter decyzji oraz opisała trudną sytuację życiową, w której się znalazła. Jest wdową, która samotnie wychowuje córkę. Ponieważ dom mógł się w każdej chwili zawalić, opuściła go wraz z córką i zamieszkała w lokalu zastępczym. Dom ten jest jedynym jej majątkiem, chciałaby go uratować i dalej w nim mieszkać. W miarę posiadanych środków remontowała dom, w 2011 r. wymieniła pokrycie dachowe i konstrukcje dachu, później zapłaciła za postawienie ściany, która przyczyniła się do katastrofy budowlanej. Obecnie boryka się z trudnościami finansowymi i nie ma środków na pokrycie strat spowodowanych katastrofą. Po opłaceniu mieszkania zastępczego zostaje jej na życie ok. 350 zł. Żeby odciążyć budżet domowy co roku uprawiała ziemię wchodzącą w skład nieruchomości, na której stoi uszkodzony dom. PZU odmówiło wypłaty odszkodowania. Dom nadaje się do rozbiórki, ale nie ma pieniędzy również na ten cel. Z tego względu nadzór budowlany nie wydał decyzji o rozbiórce, żeby nie narażać jej na konieczność zapłaty kary za niewykonanie nakazu. Strona wskazała, że organ odmówił udzielania pomocy społecznej z tego samego względu co zakład ubezpieczeń. W efekcie, pomimo zawalenia się domu, nie otrzymała od nikogo żadnej pomocy finansowej. Decyzją z dnia 23 kwietnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art. 40 ust. 1- 3 ustawy o pomocy społecznej, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wskazało, że nie ulega wątpliwości, że zawalenie się jednej ze ścian domu nie było skutkiem huraganu. W związku z powyższym uznało, że decyzja nie narusza granic uznania administracyjnego, a stronie wyjaśniono motywy, którymi kierował się organ przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Kolegium podkreśliło, że zasiłek celowy nie może być traktowany jako rekompensata, odszkodowanie czy zadośćuczynienie ze strony Państwa za szkody powstałe w wyniku klęski żywiołowej. Funkcją tego zasiłku jest wsparcie obywateli w najcięższych dla nich sytuacjach życiowych, kiedy ich podstawowe potrzeby egzystencjalne nie mogą przez nich być zaspokojone we własnym zakresie. Argumenty podniesione w odwołaniu, niewątpliwie istotne ze społecznego punktu widzenia, nawet przy największym stopniu zrozumienia, nie mogły tym samym zostać uwzględnione przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, ponieważ dotyczyły sfery pozaprawnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku U. P. wniosła o uchylenie powyższej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oparcie decyzji wyłącznie na wyrażonym w toku postępowania odszkodowawczego stanowisku PZU oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niezastosowanie i nieprzyznanie zasiłku celowego, w sytuacji gdy skarżąca poniosła straty w wyniku zdarzenia losowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Sąd nie jest uprawniony do kontrolowania zaskarżonych decyzji z punktu widzenia ich celowości i słuszności. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 23 kwietnia 2014 r., która utrzymała w mocy decyzję Burmistrza C. z dnia 18 marca 2014 r. odmawiającą przyznania U. P. zasiłku celowego specjalnego na pokrycie wydatków powstałych w wyniku klęski żywiołowej (huraganu). Podstawę prawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), zwanej dalej - "ustawą". Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Natomiast stosownie do art. 40 ust. 2 ustawy zasiłek celowy może być przyznany także osobie lub rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. W ust. 3 ww. przepisu ustawy określono, że zasiłek celowy o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Przepis art. 40 ustawy o pomocy społecznej normuje szczególne zasady przyznawania zasiłku celowego, który mogą otrzymać osoby lub rodziny przekraczające kryteria dochodowe, jeżeli poniosły stratę w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Regulacja zawarta w tym przepisie ustawy jednoznacznie wskazuje na "poniesione straty" - jako kryterium przyznania zasiłku celowego. Kryterium to ustawodawca odnosi zarówno do przypadku wystąpienia zdarzenia losowego, jak i do przypadku istnienia klęski żywiołowej lub ekologicznej. Przy czym straty muszą być wynikiem tych zdarzeń. Istota postępowania w sprawie przyznania przedmiotowego zasiłku celowego wiąże się więc z koniecznością dokonania ustaleń związanych z poniesieniem strat, a tym samym z obowiązkiem dokonania oceny czy rzeczywiście strona poniosła straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej i jaki jest ich rozmiar. Taki też niewątpliwie obowiązek spoczywał na organach administracyjnych rozpoznających niniejszą sprawę, któremu jednak organy nie sprostały. Organy bowiem odmówiły przyznania pomocy nie czyniąc jakichkolwiek ustaleń dotyczących podstawowej przesłanki określonej ww. przepisie ustawy - poniesienia strat. Bezsporne było w sprawie, że w dniu 6 grudnia 2013 r. podczas huraganu doszło do zawalenia się ściany szczytowej budynku, w którym mieszkała skarżąca będąca wdową wraz z małoletnią córką. W konsekwencji budynek został wyłączony z użytku mieszkalnego, gdyż groził zawaleniem. Skarżąca i jej córka musiały opuścić budynek i zamieszkały w lokalu zastępczym. Poza sporem było, że postępowanie w przedmiocie wypłaty odszkodowania nie zostało zakończone, a jedyną pomoc jaką otrzymała skarżąca było pokrycie kosztów związanych z przewiezieniem rzeczy do lokalu zastępczego. Należy podnieść, że zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia zostały wydane w oparciu o przepis art. 40 ust. 2 ustawy przywołany w decyzji Burmistrza C. (który odnosi się do strat poniesionych w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej), zaś w przypadku decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na podstawie art. 40 ust. 1-3 ustawy (który w ustępie 1 odnosi się do strat poniesionych w wyniku zdarzenia losowego). Przy czym co ważne, organy obu instancji stanęły na stanowisku, że zawalenie się jednej ze ścian budynku nie było skutkiem huraganu i tym samym nie ma podstaw do przyznania pomocy w postaci zasiłku celowego. Organy powołały się na pismo PZU z dnia 5 lutego 2014 r., w którym ubezpieczyciel podniósł, że przyczyną szkody było wykonanie ściany niezgodnie ze sztuką budowlaną (brak jej zakotwienia), a nie występujący w dniu zdarzenia huragan. Z takim stanowiskiem organów nie można się zgodzić. Jak już wskazano na wstępie rozważań podstawę przyznania pomocy w oparciu o art. 40 ustawy stanowi poniesienie strat w wyniku określonych zdarzeń. Taki też pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2011 r., w sprawie I OSK 2213/11 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov. pl.) podnosząc, że - kryterium wyboru przez organy podstawy prawnej rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie powinno być wyłącznie poniesienie strat w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub klęski ekologicznej. Takie rozumienie przepisu art. 40 ustawy o pomocy społecznej wynika już z samej wykładni gramatycznej. Ustawodawca nie zdefiniował powyższych pojęć, jednakże ugruntowany jest pogląd, że zdarzenie losowe to zdarzenie przyszłe, niepewne, niezależne od woli człowieka i dla niego niekorzystne. Natomiast pod pojęciem klęski żywiołowej rozumie się katastrofę naturalną lub awarię techniczną, których skutki zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczbie osób w wielkich rozmiarach albo środowisku na znacznych obszarach, a pomoc i ochrona mogą być skutecznie podjęte tylko przy zastosowaniu nadzwyczajnych środków. Zakres znaczeniowy klęsk w dużym stopniu pokrywa się z pojęciem zdarzenia losowego. Niewątpliwie pojęcie "zdarzenie losowe" jest pojęciem szerszym, niż termin "klęska żywiołowa" każda bowiem klęska żywiołowa jest zdarzeniem losowym, lecz nie każde zdarzenie losowe jest klęską żywiołową. Z przepisów ustawy nie wynika, by te pojęcia zostały sobie przeciwstawione. Przyjmuje się, że w świetle regulacji art. 40 ustawy o pomocy społecznej nie jest zatem istotne rozgraniczanie tych pojęć, gdyż wszystkie one stanowią podstawę do przyznania zasiłku celowego na specjalnych zasadach. Podkreśla się, że specjalne zasady przyznawania zasiłku celowego zostały uzależnione od zdarzeń zewnętrznych powodujących nagłe i niespodziewane straty (tak też: Iwona Sierpowska w Komentarzu do art. 40 ustawy o pomocy społecznej, publ. w systemie Lex oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 1996 r., OPK 39/97, ONSA 1998 nr 2, poz. 47). Przenoszą powyższe na grunt niniejszej sprawy, to okoliczność zawalenia się ściany budynku (niezależnie od rzeczywistych przyczyn zdarzenia, tj. huraganu czy wad konstrukcyjnych) mieści się w szerszym od pojęcia klęski żywiołowej, a mianowicie w pojęciu zdarzenia losowego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy. Jest to bowiem zdarzenie zewnętrzne, przyszłe i niespodziewane oraz co do zasady powodujące niekorzystne skutki (straty). Tego rodzaju zdarzenie należy każdorazowo traktować jako zdarzenie losowe w rozumieniu cyt. przepisu art. 40 ustawy o pomocy społecznej, które uzasadnia rozważenie przez organ możliwości przyznania zasiłku celowego. Przechodząc dalej, to decyzje wydawane na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej mają charakter uznaniowy. Świadczy o tym użyte przez ustawodawcę słowo "może" być przyznany (na co też prawidłowo wskazał organ odwoławczy). Kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy organ nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz czy w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał i czy po wszechstronnym i wnikliwym jego rozważeniu dokonał prawidłowej oceny przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i jego zakresu. Sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowych obejmuje więc przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia. Te wymogi, w ocenie Sądu, nie zostały w niniejszej sprawie spełnione. Jak już podniesiono w rozważaniach przepis art. 40 ustawy wskazuje na "poniesienie strat" jako kryterium przyznania zasiłku celowego, co obliguje organ administracji do poczynienia ustaleń i do oceny, czy rzeczywiście strona poniosła straty w wyniku zdarzenia losowego czy też klęski żywiołowej lub ekologicznej. W niniejszej sprawie stwierdzono, że skarżąca nie spełnia przesłanki przyznania zasiłku celowego ponieważ zawalenie się ściany budynku nie było skutkiem huraganu (klęski żywiołowej). Jednak jak już podniesiono, zaistniałe zdarzenie niewątpliwie miało charakter zdarzenia losowego i w takiej sytuacji rzeczą organów było ustalenie czy skarżąca poniosła w wyniku tego zdarzenia straty, a jeśli tak, to jakie są ich rozmiary i jakie są jej potrzeby, a także rozważenie własnych możliwości udzielenia pomocy. Takich ustaleń w niniejszej sprawie brak. Można zauważyć, że w odpowiedzi na skargę organ przyznaje, że wydając decyzję w oparciu o art. 40 ustawy był zobowiązany wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym powody ubiegania się o przyznanie świadczenia czy rozmiar posiadanych przez siebie środków finansowych. Należy zgodzić się z organem, że zasiłek celowy nie może być traktowany jako rekompensata, odszkodowanie lub zadośćuczynienie ze strony państwa za szkody powstałe w wyniku zdarzenia losowego. Niemniej bez ustalenia rzeczywiście poniesionych strat i ich rozmiarów, potrzeb wnioskodawczyni czy realnych możliwości finansowych organu, wydanie decyzji o odmowie przyznania zasiłku w okolicznościach niniejszej sprawy należy uznać za naruszające granice uznania administracyjnego. W rozpatrywanym przypadku organu administracji uchybiły przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie istotnym dla sprawy i nie rozważyły w sposób wszechstronny i wnikliwy całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także nie dokonały prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących ewentualne przyznanie zasiłku celowego. Analiza uzasadnień wskazuje, iż organy skupiły się na wskazaniu, że skarżąca nie może otrzymać pomocy, gdyż zawalenie się ściany budynku nie było wynikiem huraganu. W rezultacie też odstąpiły od zbadania istotnych z punktu widzenia treści przepisu art. 40 cyt. ustawy okoliczności faktycznych sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do nie uwzględnienia żądania strony. We wniosku z dnia 6 grudnia 2013 r. skarżąca wniosła o "przyznanie zasiłku celowego dla poszkodowanych w wyniku silnego halnego", wyraźnie w jego treści wskazując, że wnosi o przyznanie pomocy w związku ze zniszczeniem jej domu. Obowiązkiem organu było nie tylko prawidłowe zakwalifikowanie zgłoszonego przez stronę żądania (jako wniosku o przyznanie świadczenia z powodu strat powstałych w wyniku zdarzenia losowego) lecz przede wszystkim ustalenie czy takie straty strona rzeczywiście poniosła oraz ich rozmiaru. Oczywiście straty muszą zostać szczegółowo wykazane przez podmiot wnioskujący, jednak organy nawet nie wezwały skarżącej do ich wskazania, a przeprowadzony w dniu 10 marca 2013 r. wywiad środowiskowy na ten temat milczy. Tym samy organy naruszyły również podstawowe zasady postępowania administracyjnego, a mianowicie zasadę zaufania - art. 8 k.p.a. oraz zasadę informowania - art. 9 k.p.a., co nie było obojętne dla wyniku sprawy. Podsumowując, w sprawie dokonano nie tylko błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego lecz naruszono również granice uznania administracyjnego na skutek niewystarczającego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez brak ustaleń dotyczących rozmiarów poniesionych przez skarżącą strat, jej potrzeb czy zakresu pomocy jakiej oczekuje w ramach wnioskowanego zasiłku celowego. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien uwzględnić poczynione powyżej uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art.135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.