III SA/Gd 565/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędzia WSA Alina Dominiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2014 r. sprawy ze skargi H. K., Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 25 listopada 2013 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia 2 czerwca 2014 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 25 listopada 2013 r. (nr [...]), którą organ odmówił Z. K. dodatku mieszkaniowego. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: W dniu 17 października 2013 r. Z. K. złożył wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Decyzją z dnia 25 listopada 2013 r. (nr [...]) Prezydent Miasta, na podstawie art. 2, art. 3, art. 5, art. 6, art. 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej: "k.p.a."), odmówił Z. K. przyznania dodatku mieszkaniowego z uwagi na brak tytułu prawnego do lokalu. W uzasadnieniu organ wskazał, że do wniosku o świadczenie załączono notarialną umowę o dożywocie, z której wynika, że w dniu 14 października 2005 r. Z. i H. K. dokonali przeniesienia własności nieruchomości przy ul. [...], na rzecz córki i zięcia – M. i M. R. Z aktu notarialnego wynika, że Z. i H. K. będą nadal zamieszkiwać w lokalu, a nabywcy, w zamian za przeniesienie własności lokalu, zobowiązują się do zapewnienia dotychczasowym właścicielom dożywotniego utrzymania, mieszkania, pomocy i pielęgnacji w chorobie oraz sprawienia im własnym kosztem pogrzebów odpowiadającym miejscowym zwyczajom. Według § 4 tej umowy, wszelkie uprawnienia i obowiązki związane z nabytym prawem przeszły na nabywców. Zdaniem organu przenosząc własność lokalu na rzecz córki i zięcia wnioskodawca utracił tytuł prawny do lokalu mieszkalnego, którego posiadanie stanowi jeden z warunków otrzymania świadczenia. Organ dodał, że załączone do wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego oświadczenie państwa K. o ponoszeniu opłat związanych z zajmowaniem lokalu mieszkalnego jest sprzeczne z treścią powoływanej umowy o dożywocie. Z. K. odwołał się od tej decyzji podnosząc, że organ błędnie ustalił stan faktyczny sprawy i nie uwzględnił, iż odwołujący jest zmuszony we własnym zakresie ponosić koszty utrzymania zajmowanego lokalu mieszkalnego. Organ naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ponieważ nie przeprowadził postępowania dowodowego w sposób pozwalający wyjaśnić wszystkie okoliczności istotne w sprawie. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 2 czerwca 2014 r. (nr [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, dodatek mieszkaniowy przysługuje tylko wtedy, gdy oczekują one na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, w przypadku osoby ponoszącej wydatki związane z zajmowanym lokalem mieszkalnym niezbędnym warunkiem przyznania prawa do dodatku mieszkaniowego jest posiadanie tytułu prawnego. Odwołujący nie posiada tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego, ponieważ przysługujące mu wraz z żoną prawo odrębnej własności do lokalu przenieśli na mocy umowy dożywocia zawartej 14 października 2005 r. z M. i M. R. (akt notarialny Rep. A Nr [...]). Z dniem podpisania tej umowy na nabywców przeszły wszelkie uprawnienia i obowiązki związane z nabytym prawem. Zgodnie z art. 908 § 1 i § 2 Kodeksu cywilnego, jeżeli w zamian za przeniesienie własności nieruchomości nabywca zobowiązał się zapewnić zbywcy dożywotnie utrzymanie (umowa o dożywocie), powinien on, w braku odmiennej umowy, przyjąć zbywcę jako domownika, dostarczać mu wyżywienia, ubrania, mieszkania, światła i opału, zapewnić mu odpowiednią pomoc i pielęgnowanie w chorobie oraz sprawić mu własnym kosztem pogrzeb odpowiadający zwyczajom miejscowym. Jeżeli w umowie o dożywocie nabywca nieruchomości zobowiązał się obciążyć ją na rzecz zbywcy użytkowaniem, którego wykonywanie jest ograniczone do części nieruchomości, służebnością mieszkania lub inną służebnością osobistą albo spełniać powtarzające się świadczenia w pieniądzach lub w rzeczach oznaczonych co do gatunku, użytkowanie, służebność osobista oraz uprawnienie do powtarzających się świadczeń należą do treści prawa dożywocia. Przedmiotowa umowa dożywocia nie ustanawia zobowiązania nabywców do obciążenia nieruchomości na rzecz zbywców użytkowaniem lub służebnością mieszkania. W podsumowaniu organ odwoławczy wskazał, że wnioskujący o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie posiada tytułu prawnego do lokalu, tj. nie spełnia wszystkich przesłanek wynikających z art. 2 ust. 1 ustawy z o dodatkach mieszkaniowych. Bez znaczenia pozostaje zatem okoliczność, że skarżący - nie będąc do tego zobowiązanym - faktycznie ponosi koszty utrzymania zajmowanego lokalu mieszkalnego. Z. K. oraz H. K. zaskarżyli powyższą decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego poprzez błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania zaskarżonej decyzji, a mających wpływ na jego treść. Skarżący podnoszą, że z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wynika, że ustawodawca przewiduje uprawnienie do otrzymywania dodatku mieszkaniowego osobom mającym tytułu prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego (każdy w tym wynikający z ustanowienia np. służebność) i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem. W uzasadnieniu skarżący utrzymywali, że spełniają przesłanki do otrzymania świadczenia. Podkreślili, że wbrew ustaleniom umowy dożywocia są zmuszeni do ponoszenia kosztów utrzymania lokalu, a dodatek mieszkaniowy pozwoli im godnie żyć. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś - w myśl art. 135 p.p.s.a. - sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 czerwca 2014 r. (nr [...]) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 25 listopada 2013 r. (nr [...]), którą organ odmówił przyznania dodatku mieszkaniowego. Kwestię zasad i tryb przyznawania dodatku mieszkaniowego reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U Nr 71, poz. 734 ze zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy dodatek mieszkaniowy, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4 przysługuje: 1/ najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych; 2/ osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego; 3/ osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych; 4/ innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem; 5/ osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że aktem notarialnym z dnia 14 października 2005 r. H. i Z. K. przenieśli na M. i M. R. (córkę i zięcia) prawo m.in. do lokalu mieszkalnego w zamian za dożywocie w rozumieniu art. 908 Kodeksu cywilnego, zobowiązując się do zapewnienia H. i Z. K. dożywotnego utrzymania, mieszkania, pomocy i pielęgnacji w chorobie oraz sprawienia im własnym kosztem pogrzebów odpowiadających miejscowym zwyczajom (§ 2 umowy). W § 4 umowy natomiast stwierdzono, że wydanie przedmiotu umowy już nastąpiło i z dniem zawarcia umowy na M. i M. R. przeszły wszelkie uprawnienia i obowiązki związane z nabytym prawem. Jednocześnie w aktach sprawy znajduje się także oświadczenie H. i Z. K. złożone przed notariuszem w dniu 18 października 2013 r., z którego wynika, że pomimo faktu, iż od 2005 r. nie są właścicielami lokalu mieszkalnego nr [...], położonego przy ul. [...] w G., stale w nim zamieszkują i w związku z tym opłacają czynsz oraz wszystkie media wg załączonych aneksów, gdyż ponoszenie opłat przez kogo innego nie było warunkiem przepisania mieszkania. Z tytułu stałego zamieszkania pokrywają w całości wydatki za zajmowany lokal, wymagane przez zarządcę budynku zgodnie z aneksami dotyczącymi czynszu. Dokonując oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez pryzmat uregulowania wynikającego z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy organ I instancji stwierdził, że skarżący na skutek zawarcia umowy dożywocia i przeniesienia własności lokalu mieszkalnego nr [...], położonego przy ul. [...] w G. na rzecz córki i zięcia utracili tytuł prawny do lokalu mieszkalnego, natomiast złożone przez skarżących w obecności notariusza oświadczenie jest sprzeczne z zawartą uprzednio umową dożywocia. Z kolei organ odwoławczy odwołując się do art. 908 § 1 i 2 kodeksu cywilnego wskazał, że skoro w umowie dożywocia nie ustanowiono na rzecz skarżących użytkowania lub służebności mieszkania, to brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżący posiadają tytuł prawny do przedmiotowego lokalu, i w tej sytuacji bez znaczenia pozostaje to, że – nie będąc do tego zobowiązani – ponoszą koszty utrzymania zajmowanego lokalu mieszkalnego. W ocenie Sądu zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do ich uchylenia. Zgodnie z art. 908 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 121), dalej zwanej "k.c.", jeżeli w zamian za przeniesienie własności nieruchomości nabywca zobowiązał się zapewnić zbywcy dożywotnie utrzymanie (umowa o dożywocie), powinien on, w braku odmiennej umowy, przyjąć zbywcę jako domownika, dostarczać mu wyżywienia, ubrania, mieszkania, światła i opału, zapewnić mu odpowiednią pomoc i pielęgnowanie w chorobie oraz sprawić mu własnym kosztem pogrzeb odpowiadający zwyczajom miejscowym. W § 2 tegoż artykułu stwierdzono, że jeżeli w umowie o dożywocie nabywca nieruchomości zobowiązał się obciążyć ją na rzecz zbywcy użytkowaniem, którego wykonywanie jest ograniczone do części nieruchomości, służebnością mieszkania lub inną służebnością osobistą albo spełniać powtarzające się świadczenia w pieniądzach lub w rzeczach oznaczonych co do gatunku, użytkowanie, służebność osobista oraz uprawnienie do powtarzających się świadczeń należą do treści prawa dożywocia. Z powołanego uregulowania wynika, że treścią umowy o dożywocie jest przeniesienie własności nieruchomości na nabywcę w zamian za obciążenie go obowiązkiem spełniania określonych świadczeń na rzecz zbywcy (dożywotnika). O treści i zakresie świadczeń należnych dożywotnikowi przesądza umowa dożywocia, gdyż w tym zakresie zasada swobody umów (art. 353¹ k.c.) nie doznaje ustawowego ograniczenia (jedynie w razie braku szczegółowych ustaleń w umowie zakres świadczeń określa się według art. 908 § 1 k.c.). Poza świadczeniami wynikającymi z istoty i funkcji dożywocia, określonymi w ustawie w art. 908 § 1 k.c., nabywca nieruchomości może (a więc nie musi) w umowie o dożywocie zobowiązać się do ustanowienia na rzecz zbywcy użytkowania, którego wykonywanie jest ograniczone do części nieruchomości, służebności mieszkania lub innej służebności osobistej. W rozpoznawanej sprawie fakt, iż w umowie o dożywocie nie ustanowiono zobowiązania nabywców do obciążenia nieruchomości na rzecz zbywców (skarżących) użytkowaniem lub służebnością mieszkania sam w sobie nie świadczy o tym, że skarżący nie posiadają tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu. Tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego nie musi bowiem wynikać – jak przyjął organ odwoławczy – wyłącznie z ww. ograniczonych praw rzeczowych ale może również wynikać z prawa o charakterze obligacyjnym, innego aniżeli umowa o dożywocie - np. umowy użyczenia czy najmu. Oczywistym w tym kontekście musi być także, iż przeniesienie własności na podstawie umowy o dożywocie nie oznacza utraty tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, a tak z kolei przyjął organ I instancji. Należy zwrócić uwagę, że skarżący złożyli oświadczenie, z którego wynika, iż zamieszkując w przedmiotowym mieszkaniu pokrywają w całości wszelkie wydatki na zajmowany lokal (opłacają czynsz oraz wszystkie media), co zresztą – jak podnoszą – było zamiarem umawiających się stron przy zawieraniu umowy o dożywocie. Treść przedmiotowego oświadczenia może zatem wskazywać na istnienie pomiędzy dożywotnikiem (skarżącymi) a nabywcami nieruchomości (córką i zięciem) określonej więzi obligacyjnej dającej podstawę do uznania, że skarżący legitymują się tytułem prawnym do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Okoliczność ta nie została jednak w żaden sposób wyjaśniona przez organy w toku postępowania. W tym miejscu należy także zaznaczyć, że na gruncie rozpoznawanej sprawy niewystarczające jest stwierdzenie organu I instancji (organ odwoławczy odmawiając skarżącym tytułu prawnego w ogóle nie oceniał tego dowodu), iż ww. oświadczenie skarżących jest sprzeczne zawartą w 2005 r. umową o dożywocie. Mianowicie, pomimo tego, że w 2005 r. zawierając umowę ustalono, iż na nabywców przeszły wszelkie uprawnienia i obowiązki związane z nabytym prawem, to nie wyklucza to możliwości ponoszenia przez skarżących opłat związanych z zajmowanym lokalem mieszkalnym, na podstawie – jak wskazano powyżej - łączącego strony stosunku prawnego (np. umowy użyczenia zgodnie z art. 713 k.c.). Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu organy nie przeprowadziły w rozpoznawanej sprawie w stopniu należytym postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie istnienia po stronie skarżących tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...] w G. nr , a także ewentualnego obowiązku ponoszenia przez nich kosztów związanych z eksploatacja (utrzymaniem) zajmowanego lokalu mieszkalnego. Stosownie do art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "k.p.a.", w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, będąc w tym celu zobowiązane do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Wymóg ten w odniesieniu do rozważenia przesłanek wynikających z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy nie został w kontrolowanej sprawie wypełniony. W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c/ oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny dokonać oceny określonych w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy przesłanek warunkujących istnienie prawa do dodatku mieszkaniowego, tj. posiadania przez skarżących tytułu prawnego do zajmowanego lokalu oraz ponoszenia przez nich wydatków związanych z jego zajmowaniem. W tym celu organy winny wyjaśnić rzeczywistą wolę stron (skarżących i nabywców), jak w istocie ukształtowały wzajemne stosunki, tj. czy oprócz umowy o dożywocie łączy ich inny stosunek prawny dający podstawę do przyjęcia, że skarżący legitymują się tytułem prawnym do zajmowanego lokalu oraz czy to właśnie oni ponoszą koszty związane z jego zajmowaniem.