III SA/Gd 567/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.) Sędzia WSA Alina Dominiak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2010 r. sprawy ze skargi M. A. W. na decyzję Rektora Uniwersytetu Medycznego [...] z dnia 15 października 2009 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy studentów 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Dziekana Wydziału Lekarskiego Uniwersytetu Medycznego [...] z dnia 1 października 2009 r., nr [...]; 2. zasądza od Rektora Uniwersytetu Medycznego [...] na rzecz skarżącej M. A. W. 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana. Decyzją Dziekana Wydziału [...] nr [...] z dnia 1 października 2009 roku, na podstawie art.190 ust.2 w zw. z art. 207 ustawy z dnia 27 lipca 2005 roku Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz.1365 ze zm.) w zw. z art. 104 kpa i § 27 pkt.2 ppkt 1 i 2 Regulaminu Studiów [...] z dnia 29 marca 2007 roku w zw. z § 40 pkt. 13 Statutu [...] z dnia 1 września 2006 r. ze zm., skreślono M. A. W. z listy Studentów IV roku, kierunku [...] z dniem 1.10.2009 roku. W uzasadnieniu do decyzji organ podał, że "studentka nie uzyskała zaliczenia roku IV w roku akademickim 2008/2009 z przedmiotu Patomorfologia. Studentka nie kwalifikuje się do warunkowego wpisu na rok następny ani nie kwalifikuje się do powtarzania roku." Decyzją Rektora [...] nr [...] z dnia 15 października 2009 roku, w której jako podstawę prawną orzekania przywołano przepisy art. 190 ust.2 w zw. z art. 207 ustawy z dnia 27 lipca 2005 roku Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz.1365 ze zm.) w zw. z art.138 oraz 105 ust. 1 kpa w zw. z § 30 pkt. 28 Statutu [...] z dnia 1 września 2006 r. ze zm. i § 27 ust. 2 ppkt 1 Regulaminu Studiów [...] z dnia 29 czerwca 2009 roku utrzymano w mocy – w całości – powyższą decyzję Dziekana Wydziału [...]. W uzasadnieniu do decyzji Rektor wyjaśnił, co następuje: zgodnie z brzmieniem § 27 ust. 2 ppkt 1 Regulaminu Studiów [...] z dnia 29 czerwca 2009 roku, Dziekan może skreślić studenta z listy studentów w przypadku stwierdzenia braku postępów w nauce. W Pani przypadku zaistniała powyższa przesłanka ponieważ była Pani warunkowo promowana na rok II w roku akademickim 2004/2005 z przedmiotu Embriologia i na rok III z Biochemii w roku akademickim 2005/2006, w roku akademickim 2006/2007 powtarzała Pani rok III z powodu niespełnienia warunku z roku poprzedniego, natomiast w roku akademickim 2007/2008 była Pani ponownie warunkowo promowana na rok IV z Podstaw Immunologii i w związku z niezaliczeniem tego przedmiotu oraz Chorób wewnętrznych-kardiologii, Chorób wewnętrznych-gastroenterologii, Patomorfologii, Farmakologii i toksykologii oraz z powodu niedopuszczenia do egzaminu Dermatologii i wenerologii i Medycyny ratunkowej i katastrof powtarzała Pani rok IV w roku akademickim 2008/2009.Ponadto nie zaliczyła Pani Patomorfologii w roku ubiegłym w związku z tym zadecydowano jak w sentencji powyżej". M. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na opisaną decyzję Rektora [...]. W skardze zarzucono, że decyzja organu II instancji podjęta została z - rażącym naruszeniem prawa procesowego tj. art. 156 § 1 pkt. 2 kpa w zw. z art. 107 kpa poprzez wydanie decyzji obarczonej brakami formalnymi przejawiającymi się w braku podstawy prawnej, co skutkuje nieważnością decyzji, - art. 77 kpa poprzez nierozpatrzenie przez organ odwoławczy całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez pominięcie zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu, oraz - naruszeniem prawa materialnego tj. art. 190 ust. 2 pkt. 1 ustawy, poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszym stanie faktycznym, albowiem skarżącej nie można zarzucić braku postępów w nauce. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wstrzymanie jej wykonania, dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi i zasądzenie kosztów postępowania. Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżąca uzasadniła wskazując, iż wykonanie decyzji i pozbawienie skarżącej możliwości dalszego kształcenia się zamknie studentce drogę do zdobywania wiedzy, spowoduje zaległości w nauce, których skarżąca nie będzie w stanie nadrobić, a w konsekwencji sprawi, że prowadzenie postępowania w celu kontroli legalności decyzji o skreśleniu skarżącej z listy studentów [...] stanie się bezprzedmiotowe. W ocenie skarżącej ww. skutek byłby trudny do odwrócenia. Postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji zakończone zostało postanowieniem NSA w Warszawie z dnia 16 lutego 2010 roku sygn akt I OZ98/10, oddalającym zażalenie na postanowienie tutejszego Sądu z dnia 5 stycznia 2010 roku w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 roku – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz.1365 ze zm.) do decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studentów stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Decyzja o skreśleniu studenta z listy studentów jest zatem jedną z decyzji wymienionych w powyższym przepisie. Przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego to przepisy ustaw regulujących działanie sądów administracyjnych wśród nich – ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a zgodnie z art. 134 § 1 tej ustawy - sąd orzeka w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ze wskazanych przepisów wynika, między innymi, że kontrolując legalność zaskarżonych decyzji sąd ocenia prawidłowość zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organ rozstrzygający, nie jest natomiast uprawniony do badania innych przesłanek podejmowania decyzji w tym - względów celowości i słuszności. Mając na uwadze powyższe uregulowania, po rozpatrzeniu niniejszej sprawy ze skargi M. A. W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że skarga jest zasadna, albowiem decyzje o skreśleniu skarżącej z listy studentów [...] podjęte zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego i przepisów prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd przyjął ustalenia stanu faktycznego sprawy dokonane przez organ za dowiedzione w zakresie podstawowych faktów, albowiem wynikają one z akt i nie były kwestionowane przez stronę skarżącą. Tym samym nie budzi wątpliwości, że A. M. W. skreślona została z listy studentów IV roku Kierunku [...] z dniem 1. 10 2009 roku, że studentka była warunkowo promowana na rok II w roku akademickim 2004/2005 i na rok III w roku akademickim 2005/2006 oraz, że w roku akademickim 2006/2007 powtarzała rok III, a na IV rok była ponownie promowana warunkowo, po czym rok ten powtarzała warunkowo w roku akademickim 2008/2009. Nadto z akt wynika, co jednak nie było przedmiotem rozważań organów, że A. M. W. cierpi na długotrwałą, nawracającą chorobę – depresję (m.in. zaświadczenie lekarskie z dnia 30.09.2009 roku – w aktach adm.), która to choroba nie stanowi, z lekarskiego punktu widzenia, przeszkody w studiowaniu ( zaświadczenie lekarskie z dnia 21.05.2003 roku, w aktach adm.). Jak wynika z akt i przedstawionego na wstępie stanu faktycznego sprawy, organ I instancji, tj. Dziekan [...], podejmując decyzję o skreśleniu M. A. W. z listy studentów, przywołał, jako podstawę prawną, art. 190 ust. 2 w zw. z art. 207 ustawy – Prawo szkolnictwie wyższym i § 27 pkt. 2 ppkt 1 i 2 Regulaminu Studiów [...] z dnia 29 marca 2007 roku 2 zw. z § 40 pkt. 13 Statutu [...] z dnia 1 września 2006 roku ze zm. Powołany art. 190 ust. 2 ustawy – prawo o szkolnictwie wyższym stanowi, że kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej m o ż e skreślić studenta z listy studentów, w przypadku: 1) stwierdzenia braku postępów w nauce; 2) nieuzyskania zaliczenia semestru lub roku w określonym terminie lub 3) niewniesienia opłat związanych z odbywaniem studiów. Sformułowanie przepisu wskazuje na uznaniowość organu w podjęciu decyzji ("organ może"). Z lakonicznego uzasadnienia do decyzji nie wynika, który z przytoczonych punktów przepisu był podstawą skreślenia M. A. W. z listy studentów, co w znacznym stopniu utrudniało argumentację odwołania od decyzji. Z uzasadnienia do decyzji wynika bowiem, że : cyt." że "studentka nie uzyskała zaliczenia roku IV w roku akademickim 2008/2009 z przedmiotu Patomorfologia. Studentka nie kwalifikuje się do warunkowego wpisu na rok następny ani nie kwalifikuje się do powtarzania roku." Sformułowanie drugiego zdania uzasadnienia do decyzji wskazuje, że organ nie rozważył możliwości przewidzianej w § 25 ust. (pkt.) 2 Regulaminu Studiów [...], zgodnie z którym to przepisem "student może uzyskać zezwolenie na powtarzanie roku nie więcej niż raz w okresie studiów chyba, że przyczyną powtórnego nie zaliczenia była długotrwała choroba lub inne ważne przyczyny odpowiednio uzasadnione i udokumentowane." Ponieważ skarżąca długotrwale choruje, co nie jest jednakże przeciwwskazaniem zdrowotnym – z lekarskiego punktu widzenia – do kontynuowania studiów, kategoryczne stwierdzenie, że "studentka nie kwalifikuje się do powtarzania roku " pozostaje w sprzeczności z zacytowanym § 25 ust. 2 Regulaminu Studiów [...], czyli – aktu powołanego jako podstawa prawna decyzji organu I instancji. W tym miejscu należy zaznaczyć, że w dniu podejmowania decyzji przez organ I instancji ( tj. w dniu 1.10.2009 roku) Regulamin Studiów z dnia 27 marca 2007 roku już nie obowiązywał, bowiem z dniem 28 września 2009 roku weszły w życie przepisy Regulaminu Studiów [...] z dnia 27.04.2009 roku (§ 39 pkt. 4 tego aktu). Wprawdzie w podstawie prawnej decyzji organu II instancji przywołano przepisy Regulaminu Studiów obowiązującego w dniu orzekania przez ten organ ( w podstawie prawnej podano , że Regulamin Studiów pochodzi z dnia 29 czerwca 2009 roku), to – w związku ze sformułowaniem, że organ II instancji utrzymuje w całości w mocy decyzję organu I instancji (a więc - również w zakresie podstawy prawnej) nie wiadomo, przepisy którego Regulaminu były podstawą orzekania przez ten organ. Jest to o tyle istotne, że przepisy obu Regulaminów nieco inaczej regulują prawa studenta skreślonego z listy studentów, a zgodnie z zasadą praworządności podstawą orzekania przez organ uczelni może być jedynie przepis obowiązującego prawa (patrz art. 6 kpa, który stanowi " organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa"). Reasumując – w decyzji organu I instancji przywołano w podstawie prawnej przepisy nieobowiązującego już Regulaminu Studiów [...], a uzasadnienie do decyzji , składające się z dwóch zdań, z których jedno jest nieprawdziwe, nie odpowiada wymogom – stosowanych nawet jedynie odpowiednio – przepisów kpa, które wymagają, by uzasadniając swe decyzje organ wyjaśnił stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy i działał w taki sposób aby pogłębić zaufanie stron do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art.11 i art. 8 kpa). Przystępując do oceny zgodności z prawem decyzji organu odwoławczego - Rektora [...] - wskazać należy na następujące wady i niekonsekwencje tego aktu. W podstawie prawnej decyzji powołano – jak była o tym wyżej mowa – przepisy art. 190 ust. 3 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, które wskazują, ze decyzja rektora jest ostateczna, co jest prawdą, lecz nie wyjaśnia to materialnej podstawy skreślenia skarżącej z listy studentów. Co więcej – w następnym akapicie powołano wraz z art. 138 kpa - art. 105 ust. 1 kpa. W tym miejscu wyjaśnić należy, że art. 138 kpa przewiduje kilka różnych, wykluczających się możliwości orzeczenia przez organ odwoławczy, a art. 105 kpa, który nie ma ustępu 1, traktuje o umorzeniu postępowania administracyjnego, co w ogóle nie odnosi się do omawianego postępowania. Następnie – organ odwoławczy , o czym była wyżej mowa, orzeka, że utrzymuje w całości decyzję organu I instancji, a przecież zmienia jej podstawę prawną, powołuje § 27 ust. 2 ppk1 regulaminu Studiów [...] tym razem podając, że jest to akt z dnia 29 czerwca 2009 roku, powołuje inny przepis innego Statutu [...], a w uzasadnieniu do decyzji stawia skarżącej zarzut, że skreślenie z listy studentów nastąpiło w związku z brakiem postępów w nauce. Zatem – oprócz jaskrawych błędów w powołaniu przepisów prawa wziętych za podstawę orzekania w II instancji zmieniono również jej podstawę materialnoprawną. Uzasadnienie do decyzji organu I instancji zdaje się wskazywać, że przyczyną skreślenia skarżącej z listy studentów jest niemożność powtarzania roku ani warunkowego wpisu na rok następny, zaś uzasadnienie decyzji organu II instancji wskazuje, że przyczyną skreślenia jest – brak postępów w nauce, czyli – przesłanka z art. 190 ust. 2 pkt. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym. Zasadą w polskim prawie jest dwuinstancyjność postępowania, tj. danie osobie zainteresowanej rozstrzygnięciem możliwości rozpatrzenia jej sprawy przez dwa organy ( art. 15 kpa). Zasadę tę w ustawie z dnia 27 lipca 2005 roku – Prawo o szkolnictwie wyższym statuuje art. 190 ust. 3, przywołany w decyzji Rektora. Działaniem wbrew temu przepisowi jest powołanie innej przyczyny podjęcia decyzji przez organ I instancji, a innej – nowej, dalej idącej – w decyzji organu odwoławczego, bowiem strona nie ma już instancji, przed którą może bronić się przed postawionymi zarzutami. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawy administracyjnej, przy czym dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Kolejną przyczyną uznania przez sąd, że decyzje podjęte w sprawie ze skargi M. A. W. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie jest ich arbitralność w sytuacji, gdy w podstawach prawnych, zarówno w art. 190 ust. 2 ustawy jak i w § 27 ust. 2 Regulaminu Studiów mowa jest o możliwości skreślenia ze studiów w przypadku zaistnienia przewidzianych w przepisach przesłanek. W obu wymienionych przypadkach istnieje możliwość fakultatywnego skreślenia studenta z listy studentów (w odróżnieniu od sytuacji obligatoryjnego skreślenia – art. 160 ust. 1 ustawy, gdzie postanowiono, w jakich sytuacjach dziekan skreśla studenta z listy). Sformułowanie przepisu " dziekan może" oznacza, że decyzja w przedmiocie skreślenia studenta z listy, nawet w przypadku stwierdzenia braku postępów w nauce, pozostawiona została swobodnemu uznaniu organów uczelni orzekających w tej kwestii. Odpowiednie stosowanie przepisów kpa, o którym mowa w cytowanym wyżej art. 207 ustawy polega na zachowaniu przez organy Uczelni minimum procedury administracyjnej, niezbędnej do załatwienia sprawy i zagwarantowania ustawowych uprawnień strony. W utrwalonym od lat orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie przyjmuje się, że w przypadku, gdy prawo materialne pozostawia rozstrzygnięcie organu uznaniu administracyjnemu, czyli umożliwia organowi wybór rodzaju rozstrzygnięcia, obowiązkiem organu jest załatwić sprawę po dokładnym wyważeniu interesu społecznego i słusznego interesu strony (por. wyrok SN z dnia 18 listopada 1993r. sygn. akt III ARN 49/93,OSNC 1994/0/181). Rozstrzygnięcia wydane w tego typu sprawach powinny być zatem starannie uzasadnione, z odniesieniem się do indywidualnych okoliczności danej sprawy. Jak wynika z akt postępowania przed organami [...] w sprawie M. A. W. decyzje organów obu instancji nie odpowiadają powyższym wymogom. Uzasadnienie decyzji organu I instancji jest bardzo lakoniczne i nie wskazuje, by organ ten rozpatrywał możliwość repety roku w zw. z zapisem § 25 ust. 2 Regulaminu studiów, bądź – o wpis warunkowy ( o co wnosiła skarżąca w dniu 1.10.2009 roku), a organ odwoławczy nie odniósł się w uzasadnieniu swojej decyzji ani do wniosków odwołania, ani do przedkładanego przez skarżącą zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia ani nie wyjaśnił dlaczego utrzymuje w mocy restrykcyjną decyzję organu I instancji. Jak wyjaśniał w wyroku z dnia 15 października 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w podobnej sprawie o sygn. akt II SA/Ol572/09 (system informacji prawnej LEX nr 523031), z którym to poglądem zgadza się skład orzekający Sądu w sprawie niniejszej, cyt.: "W sprawie będącej przedmiotem rozpatrzenia w podstawie prawnej wydania zaskarżonej, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji, powołano art. 190 ust. 2 pkt 2 Prawa o szkolnictwie wyższym i z uzasadnień obu rozstrzygnięć wynika, iż organy skupiły się wyłącznie na wykazaniu, że została spełniona przesłanka niezaliczenia semestru, zapominając, iż należy również w sposób szczegółowy i przekonujący uzasadnić, że w sprawie tej musiało zapaść takie a nie inne rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego, na co zwrócił uwagę skarżący w piśmie procesowym z 15 września 2009 r. Obie decyzje nie zawierają zatem uzasadnienia wskazującego na podjęcie decyzji w ramach uznania administracyjnego. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu prawem działania w ramach uznania administracyjnego, czy podjęte rozstrzygnięcie nie wykracza poza te granice i nie jest rozstrzygnięciem dowolnym. Prawidłowe zredagowanie uzasadnienia ma bowiem istotne znaczenie dla zasady przekonywania obywateli wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne i prawne winno bowiem zostać sporządzone zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. " Podkreślić należy, że obszerne odniesienie się do zarzutów skargi w odpowiedzi na skargę nie stanowi uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie i ze swej istoty wyjaśnia jedynie stanowisko organu wobec skargi, zatem – nie ma wpływu na prawną ocenę kontrolowanego przez Sąd aktu. Z powyższego wynika, że materiał dowodowy w sprawie skreślenia M. A. W. z listy studentów nie został rozpatrzony w sposób dostateczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Ponieważ w cytowanym wyżej art. 207 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 lipca 2005 roku – Prawo o szkolnictwie wyższym postanowiono, że do decyzji podejmowanych przez organy uczelni obu instancji stosuje się, odpowiednio, przepisy kpa, Organy Uczelni winny dążyć do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przed podjęciem rozstrzygnięcia oraz winny kierować się zasadami prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania do organów Państwa i udzielać stronom stosownych informacji. ( art. 7- 9 kpa.), a decyzje uzasadnić w sposób odpowiadający przepisom prawa.(art. 107 § 1- 3 kpa). Oceniając w przedstawiony sposób błędy zaskarżonych decyzji sąd nie podzielił zarzutu skargi, iż prowadziły one do uznania decyzji organów obu instancji za nieważne z powodu braku podstawy prawnej ( art. 156 § 1 pkt. 2 kpa), albowiem omówione wyżej przepisy prawa przewidują możliwość skreślenia studenta z listy w sytuacji zaistnienia przewidzianych przesłanek. Mając na uwadze opisane wyżej naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone decyzje organów obu instancji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy M. A. W. organy wezmą pod uwagę wyrażone powyżej poglądy prawne, będą mogły również wziąć pod uwagę przedłożone przez skarżącą dopiero na etapie skargi dokumenty, świadczące o szerszych czy pogłębionych zainteresowaniach naukowych studentki. Sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji na mocy art.152 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a o kosztach orzeczono w myśl art. 250 tej ustawy.