III SA/Gd 569/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Gorski Sędziowie: NSA Anna Orłowska (spr.) WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Sekretarz Sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi L. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 24 sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wypłaty dodatku mieszkaniowego 1.uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia 1 lipca 2003 roku, 2.stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 1 lipca 2003 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] orzekł o wstrzymaniu z dniem 1 lipca 2003 r. wypłaty dodatku mieszkaniowego przyznanego L. C. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż podstawą wstrzymania wypłat jest nie opłacanie na bieżąco należności za zajmowany lokal. L. C. wniósł odwołanie od tej decyzji wskazując, iż twierdzenia zarządcy domu o zaległościach są bezpodstawne. Prawomocny wyrok wstępny Sądu Rejonowego w M. z dnia 15.01.2003 r. w sprawie sygn. akt [...], potwierdził fakt błędnego naliczenia czynszu. Nadto wniósł o zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu wydania przez Sąd Rejonowy w M. wyroku w sprawie o sygn. [...]. Decyzją z dnia 9 lipca 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 7 ust. 11 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71 poz.734 ze zm.) utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż przepis art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, iż w przypadku ustalenia, że osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy, nie opłaca na bieżąco należności za zajmowany lokal mieszkalny, organ musi orzec o wstrzymaniu dalszej wypłaty dodatku mieszkaniowego. W aktach sprawy znajduje się pismo zarządcy domu – Administracji Budynków Komunalnych w N. D. G., z którego wynika, iż na dzień 1 lipca 2003 r. istniała zaległość w płatnościach z tytułu zajmowanego lokalu mieszkalnego. Okoliczność ta zobowiązywała organ I instancji do wydania decyzji o wstrzymaniu wypłaty dodatku. Organy orzekające nie mogą badać czy przedstawione przez zarządcę rozliczenia są prawidłowe czy też nie. Wbrew żądaniu odwołującego, nie uwzględniono w sprawie wyroku wstępnego Sądu Rejonowego w M. z dnia 15.01.2003 r. bowiem dotyczy on sprawy z powództwa odwołującego się przeciwko Miastu i Gminie [...] o zapłatę. Orzeczono w nim, iż roszczenie powoda uznane zostało za usprawiedliwione co do zasady. W ocenie Kolegium, z treści wyroku wynika, iż dotyczy on roszczenia o zapłatę, a nie o ustalenie np. nieprawidłowej wysokości czynszu, co wyklucza możliwość zaliczenia tego wyroku w poczet materiału dowodowego sprawy. Ponadto do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia w tym sporze i ustalenia np., że czynsz określony był nieprawidłowo, organy administracji publicznej nie są związane zawisłym przed sądem powszechnym sporem. Dopiero orzeczenie sądu stanowić może podstawę do zmian decyzji administracyjnych i wypłaty należnych świadczeń. Zdaniem organu nie ma także podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu wydania wyroku ostatecznego w [...], w której zapadł powołany wyrok Sądu Rejonowego w M. z dnia 15.01.2003 r. Sprawa o zapłatę skierowana przeciwko Miastu i Gminie [...] nie stanowi bowiem zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenie postępowania w sprawie o wstrzymanie dodatku mieszkaniowego z uwagi na zaległości w należnościach związanych z zajmowanym lokalem. Skarga L. C. na opisaną decyzję została uwzględniona i wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 grudnia 2005 roku w sprawie sygn akt IIISA/Gd 486/04 Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], wskazując, między innymi, że : w myśl art. 7 ust. 11 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71 poz. 734 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, w wypadku stwierdzenia, że osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy, nie opłaca na bieżąco należności za zajmowany lokal mieszkalny, wypłatę dodatku mieszkaniowego wstrzymuje się w formie decyzji administracyjnej, do czasu uregulowania zaległości. Jeżeli uregulowanie zaległości nie nastąpi w ciągu 3 miesięcy od dnia wydania decyzji, o której mowa w zdaniu pierwszym, decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego wygasa. W wypadku uregulowania należności w terminie określonym w zdaniu drugim wypłaca się dodatek mieszkaniowy za okres, w którym wypłata była wstrzymana. Podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania zostały określone w art. 97 § 1 k.p.a. Stosownie do pkt. 4 powołanego przepisu, postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W postępowaniu naruszone zostały wskazane przez Sąd zasady i przepisy KPA, albowiem zaskarżona decyzja wydana została bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego występującego w sprawie, a stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w sposób wystarczający do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu organ administracji w zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił swego stanowiska o braku istnienia związku przyczynowego pomiędzy wynikiem sporu cywilnoprawnego pomiędzy skarżącym, a Miastem i Gminą [...] w przedmiocie istnienia zaległości czynszowych, a rozstrzygnięciem sprawy o wstrzymanie wypłat dodatku mieszkaniowego. W innej sprawie o wstrzymanie wypłat dodatku mieszkaniowego, rozpoznawanej na skutek odwołania L. C., Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] w decyzji z dnia 28 sierpnia 2003 r. sygn. akt [...] zajęło stanowisko, iż do czasu rozstrzygnięcia sporu przed sądem powszechnym o istnieniu zaległości czynszowych, zasadnym jest zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd zauważył, że wydanie decyzji, o której mowa w art. 7 ust. 11 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, uzależnione jest od stwierdzenia, że osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy, nie opłaca na bieżąco należności za zajmowany lokal mieszkalny. Skoro więc toczył się spór pomiędzy gminą, a skarżącym, o istnienie zaległości czynszowych, to prawomocne jego rozstrzygnięcie przez sąd powszechny stanowi prejudykat w sprawie administracyjnej o wstrzymanie wypłat dodatku mieszkaniowego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zobowiązane są uwzględnić ocenę prawną zaprezentowaną przez Sąd. Z opisanych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji. Rozpatrując ponownie odwołanie L. C. od decyzji organu I instancji, w zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] na mocy art. 138 § 1 pkt 1 KPA oraz art. 7 ust.11 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 o dodatkach mieszkaniowych ( Dz. U. Nr 71, poz.734 ze zm.) ponownie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu do decyzji organ wyjaśnił, że sprawa "wróciła" do stanu z przed wyroku, lecz obecnie nie ma podstaw do zawieszania postępowania, bowiem spór o istnienie zaległości czynszowych został prawomocnie rozstrzygnięty przez sąd powszechny. Sądy cywilne oddaliły prawomocnie żądania L. C., a zatem czynsz żądany przez zarządcę od L. C. ustalony był prawidłowo, istniała podawana przez zarządcę zaległość w jego opłacaniu, co skutkuje wydaniem decyzji o wstrzymaniu wypłaty dodatku mieszkaniowego, o czym stanowi art. 7 ust. 11 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych, wyżej przytaczany. W skardze na powyższą decyzję, którą L. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, skarżący podniósł, że sprawa była już raz rozpatrywana przez sąd administracyjny, który wskazał, że rozstrzygnięcia sądu powszechnego w przedmiocie wysokości czynszu stanowią prejudykat w sprawie dodatku mieszkaniowego. Kluczowym w sprawie będzie rozstrzygnięcie sądu powszechnego w sprawie [...], w której sąd rozstrzygnie, czy rzeczywiście skarżący naruszył dyspozycje art.7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, gdyż zdaniem skarżącego na jego koncie istnieje nadpłata w wysokości [...] zł, podczas, gdy Urząd Miasta i Gminy [...] twierdzi, że skarżący zalega z zapłatą czynszu. Nadto skarżący podniósł, że – sprzecznie z omawianą decyzją – Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] uchyliło w trzech wskazanych sprawach decyzje organu I instancji o dodatek mieszkaniowy dla skarżącego. Ponadto aktualnie Burmistrz Miasta i Gminy [...] przyznał skarżącemu dodatek mieszkaniowy mimo, że skarżący nie regulował rzekomych zaległości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku zaważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone decyzje naruszają przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 7 ust. 11 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71 poz. 734 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, w wypadku stwierdzenia, że osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy, nie opłaca na bieżąco należności za zajmowany lokal mieszkalny, wypłatę dodatku mieszkaniowego wstrzymuje się, w drodze decyzji administracyjnej, do czasu uregulowania zaległości. Jeżeli uregulowanie zaległości nie nastąpi w ciągu 3 miesięcy od dnia wydania decyzji, o której mowa w zdaniu pierwszym, decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego wygasa. W wypadku uregulowania należności w terminie określonym w zdaniu drugim wypłaca się dodatek mieszkaniowy za okres, w którym wypłata była wstrzymana. Oznacza to, że sprawa o wstrzymanie wypłat dodatku mieszkaniowego należy do kategorii spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, w której zgodnie z treścią art. 1 pkt 1 k.p.a. zastosowanie mają przepisy tego kodeksu. Zgodnie art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Celowi temu służą m.in. zasady postępowania zawarte w artykułach 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., w myśl których organy administracji powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nadto mają one obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy, oceniając na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Skoro z treści przytoczonego powyżej przepisu art.7 ust. 11 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych wynika, że wypłatę dodatku wstrzymuje się, gdy osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy nie opłaca na bieżąco należności za zajmowany lokal mieszkalny to oczywiście nie chodzi tu o "istniejące zaległości" w opłacaniu należności. W wyroku z dnia 8 grudnia 2005 roku Sad wskazywał, że oprócz naruszenia przepisów o potrzebie zawieszenia postępowania w sprawie wstrzymania wypłaty dodatku mieszkaniowego L. C., organy winny w sposób prawidłowy ustalić i rozpatrzyć materiał dowodowy sprawy ( k-4 i 5 uzasadn. wyroku). W sprawie niniejszej organ odwoławczy, poprzestając na stwierdzeniu, że spór między L. C., a Gminą , o wysokość czynszu został zakończony, nie uwzględnił pozostałych zaleceń Sądu. Mianowicie z akt dotyczących tej sprawy wynika, że w dniu 22 lipca 2003 roku strony, toczące spór przed sądem powszechnym o wysokość czynszu, zawarły ugodę, na mocy której pozwany (Miasto i Gmina [...] ) zobowiązał się sporną kwotę rozliczyć zadłużeniem powoda( k-31 akt adm.). W aktach brak treści tej ugody, a przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy winny brak ten uzupełnić. Należy również bezspornie wyjaśnić, czy w czasie, który obejmowała decyzja o przyznaniu L. C. dodatku mieszkaniowego w tej sprawie, tj. od 28 kwietnia 2003 roku i w ciągu następujących 6 miesięcy L. C. nie opłacał na bieżąco należności za zajmowany lokal. Jak wynika bowiem z akt, L. C. uważa, że zarządca żądał od skarżącego zawyżonego czynszu, a skarżący konsekwentnie opłacał czynsz w wysokości uznawanej przez siebie na należny. Stanowiło to istotę sporu między L. C., a Miastem i Gminą [...] w postępowaniu przed sądem powszechnym. W aktach sprawy brak ugody zawartej między stronami sporu w dniu 22 lipca 2003 roku przed Sądem Rejonowym w M., mimo zobowiązania się przez Burmistrza Miasta i Gminy [...], że zostanie włączona do akt (k-31 akt adm.). Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy winny uzupełnić ten brak, jak również wyjaśnić, czy skarżący istotnie nie regulował na bieżąco należności czynszowych, czy też – wpłacał je regularnie, lecz w innej wysokości, niż określał zarządca ( co zdaje się wynikać z dokumentu na k- 9 akt adm.), jednocześnie tocząc z zarządcą spór co do wysokości należności. W tym znaczeniu wyrok sprawy toczącej się ówcześnie przed sądami powszechnymi miał zasadnicze znaczenie w tej sprawie. Oprócz zbadania treści ugody, kwestie, czy L. C. regulował na bieżąco należności czynszowe w okresie objętym decyzją o przyznaniu dodatku mieszkaniowego z dnia 28 kwietnia 2003 roku, organ I instancji ustalić może za pomocą wszelkich dostępnych dowodów, a więc np. zażądać od stron szczegółowych wyjaśnień popartych dokumentami, przesłuchać strony itp. Fakt istnienia zaległości czynszowych z poprzednich okresów, przy bieżącym regulowaniu należności nie ma, w świetle cyt. art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, przesądzającego znaczenia przy podejmowaniu decyzji o wstrzymaniu wypłaty dodatku, o ile zaległości te nie były objęte procedurą przewidzianą w art. 7 ust. 11 i 12 cyt. ustawy, a nie upłynął okres 3 miesięcy od decyzji o wstrzymaniu wypłaty dodatku i nie nastąpiło wygaśnięcie decyzji. Mając zatem na uwadze, że zaskarżone w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzje organów I i II instancji podjęte zostały bez wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. z naruszeniem art. 7-10, 75 § 1, 77§ 1, 80 i 81 KPA, co prowadziło do podjęcia rozstrzygnięć naruszających art. 7 ust. 11 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c cyt. na wstępie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.