III SA/Gd 569/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 1 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z dnia 13 maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. orzeczeniem z dnia 16 marca 2021 r. (nr [...]) zaliczył J. G. (zwaną dalej także "wnioskodawczynią", "stroną" lub "skarżącą") do lekkiego stopnia niepełnosprawności, ze wskazaniem że orzeczenie wydaje się do 31 marca 2024 r. J. G. nie zgadzając się z powyższym orzeczeniem wniosła pismem z dnia 24 kwietnia 2021 r. - złożonym w dniu 30 kwietnia 2021 r. w Powiatowym Zespole ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. - odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Uzasadniając wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania strona wyjaśniła, że otrzymane orzeczenie położyła na komodzie, z której się zsunęło (za sprawą wiatru lub przesunięcia). Zapomniała o tej korespondencji. Orzeczenie znalazła przy okazji sprzątania. W tym okresie bardzo źle się czuła. Ze względu na pandemię Covid-19 bała się wychodzić z domu. Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] postanowieniem z dnia 13 maja 2021 r. (nr [...]) - wydanym na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 573) oraz art. 59 § 2 w zw. z art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej jako: "k.p.a.") i § 19 ust. 3 pkt 2 lit. b/ rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2018 r., poz. 2027 ze zm.) - odmówił J. G. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w orzeczeniu Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. zawarte zostało pouczenie o przysługującym prawie wniesienia odwołania w terminie 14 dni od daty doręczenia orzeczenia. Na podstawie przedłożonych dokumentów ustalono, że orzeczenie strona otrzymała w dniu 22 marca 2021 r., natomiast odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu strona wniosła w dniu 30 kwietnia 2021 r., tj. po uprawomocnieniu się tego orzeczenia. Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu - w tym uchybienia terminu do wniesienia odwołania - należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Z powołanego powyżej przepisu wynika, że przywrócenie terminu może nastąpić jedynie z ważnych przyczyn. Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez stronę zalicza się m.in. przerwę w komunikacji, nagłą chorobę uniemożliwiającą wyręczenie się inną osobą, powódź lub pożar. Chodzi zatem o sytuację, w której strona - bez własnej winy - napotkała przeszkody w dokonaniu czynności, których usunięcie było niemożliwe. W ocenie organu odwoławczego argumenty podnoszone we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie pozwalają na uznanie, że strona spełniła przesłanki określone w art. 58 § 1 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] J. G. wniosła o jego uchylenie i przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła błędną interpretację art. 58 § 1 k.p.a. poprzez wskazanie, że z przepisu tego wynika, iż przywrócenie terminu może nastąpić jedynie z ważnych przyczyn, bowiem ważne przyczyny nie są wymienione w art. 58 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem należy uprawdopodobnić brak winy w uchybieniu terminu, co też skarżąca, jak wskazała, uczyniła. W piśmie procesowym z dnia 30 sierpnia 2021 r., ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącej, podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze, jednocześnie podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędną decyzją organu o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej wskazał, że J. G. jest osobą przewlekle chorą i niepełnosprawną z problemami z koncentracją oraz z pamięcią. We wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności skarżąca zwróciła się o wydanie orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, wskazując, iż nie jest w stanie samodzielnie prowadzić gospodarstwa domowego, jak i wykonywać czynności samoobsługowych. Ponadto skarżąca cierpi na zaburzenia lękowo-depresyjne. Zarówno Powiatowy, jak i Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności zdaje się tych okoliczności nie zauważać, pomimo że powinny być one znane organom z przedłożonej w sprawie korespondencji. Zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organy obowiązane są również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Jednocześnie w piśmiennictwie i orzecznictwie zwraca się uwagę, że sam fakt występowania w art. 58 § 1 k.p.a. instytucji uprawdopodobnienia nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podjęcia wszelkich działań, których celem, z uwagi na słuszny interes obywateli, będzie dokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy. Wskazuje się nawet, że przepis ten nie zwalnia organu administracji publicznej z konieczności podjęcia wszelkich działań, których efektem będzie potwierdzenie przez osobę wnioskująca wiarygodności okoliczności, podając przyczynę niedopełnienia w terminie określonych czynności (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 1207/20). W świetle powyższego orzeczenia trudno uznać, iż w przedmiotowej sprawie organ dopełnił obowiązku zgromadzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i dokonania jego wszechstronnej oceny. Zarówno okoliczności dotyczące stanu zdrowia skarżącej, jak i związane z pandemią Covid-19 oraz ich bezpośredni wpływ na możliwość złożenia przez skarżącą odwołania w terminie powinny zostać wszechstronnie zbadane. Organ powinien brać pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, w tym także indywidualne właściwości i cechy strony postępowania, jeżeli znajdują one potwierdzenie w aktach sprawy i mogły mieć obiektywnie wpływ na sposób postępowania skarżącego. Należy również pamiętać, iż do dochowania poszczególnych czynności wymagana jest sprawność intelektualna i umiejętność rozeznania własnej sytuacji życiowej, czy skutków własnych działań bądź zaniechań (vide: postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OZ 1490/17). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja bądź postanowienie może ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie natomiast do art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia kończącego postępowanie administracyjne została dokonana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Orzekając zaś w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie wyżej wymienionych ustaw, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 129 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej jako "k.p.a."), odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (§ 1), w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (§ 2). W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność uchybienia przez skarżącą terminowi do wniesienia odwołania od orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. orzeczeniem z dnia 16 marca 2021 r. (nr [...]), bowiem – jak wynika z akt sprawy – orzeczenie to zostało doręczone skarżącej w dniu 22 marca 2021 r., natomiast odwołanie – z jednocześnie złożonym wnioskiem o przywrócenie uchybionego terminu do jego wniesienia - zostało wniesione w dniu 30 kwietnia 2021 r. Instytucja prawna przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej w postępowaniu administracyjnym (m.in. wniesienia odwołania) została uregulowana w art. 58 k.p.a., który stanowi, że: § 1. W razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. § 2. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. § 3. Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne. Analiza zacytowanego przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca uzależnił przywrócenie uchybionego terminu w postępowaniu administracyjnym od łącznego spełnienia czterech warunków: 1/ uprawdopodobnienia przez zainteresowanego braku swojej winy w niedochowaniu terminu; 2/ wniesienia przez zainteresowanego prośby o przywrócenie terminu; 3/ dochowania terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu (musi to nastąpić w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu); 4/ dopełnienia wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony uchybiony termin. W rozpoznawanej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości wypełnienie warunków wskazanych w punktach 2-4., tj. wystąpienie przez skarżącą w przepisanym terminie z prośbą o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wraz z jednoczesnym dopełnieniem czynności czyli wniesieniem odwołania od ww. orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia 16 marca 2021 r. W ocenie jednak organu odwoławczego skarżąca nie dopełniła warunku wskazanego w punkcie 1., tj. nie uprawdopodobniła, że zwłoka we wniesieniu odwołania nastąpiła bez jej winy, bowiem przywrócenie terminu może nastąpić jedynie z "ważnych przyczyn" (tj. m.in. przerwa w komunikacji, nagła choroba uniemożliwiająca wyręczenie się inną osobą, powódź lub pożar), czyli takich przeszkód, które strona - bez własnej winy - napotkała w dokonaniu czynności i których usunięcie było niemożliwe, natomiast w ocenie organu odwoławczego argumenty podnoszone przez stronę we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie pozwalały na stwierdzenie braku winy skarżącej w uchybieniu przez nią terminowi do wniesienia odwołania. Wyjaśnić należy, że w doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, iż brak winy w uchybieniu terminowi zachodzi tylko wtedy, gdy dokonanie czynności było niemożliwe z uwagi na przeszkodę, której strona nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej w danych okolicznościach można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Oznacza to, że przywrócenie terminu mogą uzasadniać wyłącznie obiektywne, występujące bez woli strony okoliczności, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw uniemożliwiły dokonanie czynności w przewidzianym terminie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 794/07; wyrok NSA OZ w Katowicach z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 1718/96; postanowienie NSA OZ w Łodzi z dnia 25 września 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 575/98; zob. także: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2012, s. 282-285). Warunkiem przywrócenia terminu do wniesienia odwołania jest - zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. - uprawdopodobnienie braku winy w niedochowaniu terminu. Uprawdopodobnienie, o którym mowa w powołanym przepisie, jest środkiem dowodowym nie dającym pewności, lecz jedynie czyniącym wiarygodne twierdzenia o danym fakcie. W doktrynie wskazuje się na następujące różnice między udowodnieniem a uprawdopodobnieniem faktu (okoliczności): "Udowodnienie czyni istnienie pewnego faktu pewnym, uprawdopodobnienie - tylko prawdopodobnym. Udowodnienie służy celowi przekonania organu orzekającego o prawidłowości pewnego twierdzenia, uprawdopodobnienie służy celowi obudzenia w organie orzekającym ufności w to, że pewne twierdzenie odpowiada prawdzie. (...) Uprawdopodobnienie jest to czynność procesowa stwarzająca w świadomości organu orzekającego mniejszy lub większy stopień przekonania o prawdopodobieństwie jakiegoś faktu" (E. Iserzon [w:] E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz (teksty, wzory i formularze), Warszawa 1970, s. 135 cyt. za: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2012, s. 415). Mając powyższe na uwadze, uprawdopodobniając brak winy w uchybieniu terminowi wnioskodawca powinien stosowną argumentacją uwiarygodnić swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda w dokonaniu czynności była od niego niezależna i nieprzezwyciężalna. Skarżąca – jak wynika z treści wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania – wyjaśniła, że doręczone jej orzeczenie organu I instancji położyła na komodzie, z której się zsunęło (za sprawą wiatru lub przesunięcia) i z tego powodu zapomniała o tej korespondencji, a orzeczenie znalazła przy okazji sprzątania. Wskazała, że w tym okresie bardzo źle się czuła, natomiast ze względu na pandemię Covid-19 bała się wychodzić z domu. W ocenie Sądu – w okolicznościach niniejszej sprawy – należy przyjąć, że skarżąca spełniła wymóg przywrócenia jej uchybionego terminu, gdyż uprawdopodobniła brak winy w uchybieniu terminowi na złożenie odwołania od orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia 16 marca 2021 r. o orzeczonym w stosunku do niej stopniu niepełnosprawności. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni aprobuje stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 lutego 2014 r. (sygn. akt I SA/Sz 797/13), że zły stan zdrowia psychicznego może wystarczyć do uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu. W wyroku z dnia 21 lipca 2016 r. (sygn. akt II FSK 1783/14) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "prawdopodobieństwo inaczej niż udowodnienie jest środkiem dowodowym, który nie musi dawać pewności, lecz tylko uwiarygodniać twierdzenia o jakiejś okoliczności faktycznej, a zatem jeżeli strona powołuje się na zły stan zdrowia związany z przewlekłą chorobą psychiczną, potwierdzoną zaświadczeniami wydanymi przez lekarzy specjalistów, psychologa oraz orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy to można przyjąć, że uprawdopodobniła brak swojej winy w uchybieniu terminu dla dokonania czynności procesowej. Zły stan zdrowia psychicznego skarżącego może być wystarczającą przesłanką do uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu". Z kolei w postanowieniu z dnia 20 stycznia 2022 r. (sygn. akt III OZ 1372/21, niepubl.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jako okoliczność uzasadniająca przywrócenie terminu wskazywana była choroba nagła i obłożna. Była więc to zwykle choroba układu ruchu lub innego fizykalnego mechanizmu organizmu ludzkiego skutkująca takim upośledzeniem funkcji organizmu, który uniemożliwiał podjęcie działań własnych lub działań nakierowanych na wyręczenie się inną osobą. Choroby psychiczne stanowią szeroką i złożoną grupę dysfunkcji organizmu ludzkiego przejawiającą się w różny sposób, w tym zaburzeniami emocjonalnymi, zaburzeniami działania narządów lub objawami psychosomatycznymi. Ich istota sprowadza się jednak głównie do zaburzenia przyjętych w danej grupie społecznej wzorców zachowań, sposobów myślenia, czucia, postrzegania, innych czynności umysłowych i relacji z innymi ludźmi. W przypadku chorób psychicznych może się zdarzyć, iż strona postępowania nie będzie obłożnie chora, będzie zdolna do samodzielnego poruszania się, jej organizm nie będzie wykazywać zaburzeń w sferze fizykalnej, lecz nie będzie ona mieć świadomości otaczającej jej rzeczywistości, ani nie będzie zdolna do prawidłowego myślenia i nadawania odpowiedniego znaczenia zdarzeniom odbywającym się z jej udziałem lub jej dotyczących. Uchybienie terminu do dokonania czynności przez stronę postępowania w takim stanie uzasadnia przyjęcie (...), iż nie dopełniła jej bez własnej winy oraz uzasadnia przywrócenie terminu do dokonania tej czynności". Zgodzić się przy tym także należy, na co zwrócił uwagę pełnomocnik skarżącej, że rozpoznając wniosek o przywrócenie uchybionego terminu organ powinien brać pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, w tym także indywidualne właściwości i cechy strony postępowania, jeżeli znajdują one potwierdzenie w aktach sprawy i mogły mieć obiektywnie wpływ na sposób postępowania skarżącego (por. postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OZ 1490/17). Z załączonych akt sprawy, a ściślej mówiąc ze znajdującej się w nich "Oceny stanu zdrowia J. G." sporządzonej w dniu 16 marca 2021 r. przez Przewodniczącego Składu Orzekającego Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. wynika, że skarżąca cierpi na "zaburzenia lękowo-depresyjne". Informacja ta wskazująca na dolegliwości natury psychicznej, na które cierpi skarżąca, uwiarygadnia - w ocenie Sądu - twierdzenia pełnomocnika skarżącej o problemach J. G. z pamięcią i koncentracją, a tym samym tłumaczy i usprawiedliwia zachowanie skarżącej, które doprowadziło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W okolicznościach zatem niniejszej sprawy - z uwagi na naturę dolegliwości J. G. i rodzaj schorzenia skarżącej (m.in. choroba psychiczna) – przyjąć należy, że Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] nie dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, dopuszczając się tym samym naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do naruszenia art. 58 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę przesłanki "uprawdopodobniła brak winy" w niedochowaniu terminu do złożenia przez skarżącą odwołania. Mając to na uwadze, Sąd – na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. – uchylił zaskarżone postanowienie. Ponownie rozpatrując sprawę – stosownie do art. 153 p.p.s.a. - organ będzie miał na uwadze przedstawione wyżej stanowisko Sądu. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).