III SA/Gd 570/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Dominiak, sędzia NSA Anna Orłowska, Protokolant Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. T. na postanowienie [...] Kuratora Oświaty [...] z dnia 8 sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, 2. zasądza od [...] Kuratora Oświaty [...] na rzecz adw. [...] 307,80 zł (trzysta siedem złotych osiemdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, 3. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Postanowieniem z dnia 15 czerwca 2005 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...], na podstawie art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r., Nr 110, poz. 968) wobec nie wykonania obowiązku szkolnego określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 7 czerwca 2005 r., polegającego na regularnym posyłaniu syna A. T. do klasy I B Szkoły Podstawowej [...], nałożył na Z. T. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 50,00 zł, którą wraz z należnymi kosztami upomnienia w wysokości 8,80 zł należało wpłacić na konto Urzędu Miejskiego w K. w terminie 7 dni, licząc od daty doręczenia postanowienia. Jednocześnie w/w organ zobowiązał Z. T. do wykonania obowiązku szkolnego określonego w tytule wykonawczym w powyższym terminie, zastrzegając rygor nałożenia dalszych grzywien. W zażaleniu na przedmiotowe postanowienie Z. T. wskazała, iż A. T. jest dzieckiem niepełnosprawnym, wymagającym stałej lub długotrwałej opieki w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W tym stanie wykonywanie obowiązku szkolnego pogorszyłoby jego stan zdrowia; sama zaś szkoła nie jest przystosowana do kształcenia ucznia z istniejącymi schorzeniami. Nadto, w ocenie skarżącej niewłaściwa nauka wpływa ujemnie na bardzo wrażliwą psychikę dziecka; syn powinien mieć bowiem indywidualny program nauczania, realizowany najlepiej w małych grupach. Uczyć go powinien pedagog specjalny, posiadający wiedzę dotyczącą zagadnień alergii oraz wpływu zaburzeń biochemicznych i metabolicznych na organizm dziecka. Postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2005 r. nr [...] Kurator Oświaty [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 23 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż w celu wyegzekwowania obowiązku wynikającego z art. 15 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) szkoła zastosowała szereg środków, które nie przyniosły pożądanych rezultatów. W tym też zakresie nałożenie na matkę dziecka, która uporczywie i bez uzasadnienia uchyla się od w/w obowiązku było prawnie zasadne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Z. T. wskazała, iż w świetle orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności oraz szerokich badań lekarskich nie można od niej żądać wykonania w/w obowiązku. Zastosowane zaś przez organ orzekający zwroty obrażają jej godność oraz przeczą podjętym staraniom o należyte wychowanie dziecka. W odpowiedzi na skargę [...] Kurator Oświaty [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W myśl art. 134 § 1 w/w aktu normatywnego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę na akt administracyjny nie jest związany granicami skargi, a jedynie zakresem rozstrzygnięcia nim objętego. W tej sytuacji dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, czyli jego zgodności z prawem, władny jest uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnosiła w skardze strona. Taka sytuacja występuje zaś w sprawie niniejszej; podstawę rozstrzygnięcia stanowią okoliczności, które Sąd winien wziąć pod uwagę z urzędu. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] Kuratora Oświaty [...] utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W związku z tym dla oceny prawidłowości w/w rozstrzygnięcia oraz postępowania organów orzekających w sprawie podstawowego znaczenia nabierają przepisy art. 20 § 1, art. 23 § 1 i 4, art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz dyspozycja art. 31 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Nadto uwzględnić należy postanowienia art. 17 pkt 1 k.p.a. wskazującego jakie organy są organami wyższego stopni w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 20 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych, zadań zleconych i zadań z zakresu administracji rządowej oraz obowiązków wynikających z decyzji i postanowień z zakresu administracji publicznej wydawanych przez samorządowe jednostki organizacyjne. W art. 23 § 1 przedmiotowego aktu normatywnego wskazano z kolei, iż nadzór nad egzekucją administracyjną sprawują organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji. Co istotne, organy sprawujące nadzór ustawodawca uczynił jednocześnie: 1) organami odwoławczymi dla postanowień wydanych przez nadzorowane organy egzekucyjne, 2) organami sprawującymi kontrolę przestrzegania w toku czynności egzekucyjnych przepisów ustawy przez wierzycieli i nadzorowane organy egzekucyjne. Mając na uwadze dyspozycję art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, w tym z oddziałami integracyjnymi oraz przedszkoli specjalnych, szkół podstawowych oraz gimnazjów, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół artystycznych oraz szkół przy zakładach karnych, zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich, zastrzeżone zostało do zadań własnych gmin, podnieść należy, iż zasadnie w I instancji stosowne postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku szkolnego wydał Burmistrz Miasta [...]. Obowiązek szkolny miał być bowiem realizowany przez A. T. w publicznej Szkole Podstawowej nr [...], która prowadzona jest przez gminę, realizującą w tej materii obowiązkowe zadania własne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 1997 r., SA/Bk 275/96, publ. Wokanda 1998/11/40). Niezasadne jednak w świetle w/w przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, art. 17 k.p.a. oraz art. 31 ustawy o systemie oświaty było wydanie w II instancji stosownego postanowienia przez [...] Kuratora Oświaty [...]. Sąd zwraca bowiem uwagę, iż przedmiotowe przepisy nie przewidują właściwości rzeczowej dla organu jakim jest kurator oświaty do podejmowania w postępowaniu egzekucyjnym rozstrzygnięć wydawanych w instancji odwoławczej. Za taką konstatacją przemawia zwłaszcza dyspozycja art. 31 pkt 5 lit a i b ustawy o systemie oświaty. W przepisach tych co prawda wskazuje się, iż w/w organ jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a.; ustawodawca zastrzega jednak wyraźnie, iż realizacja przedmiotowej kompetencji w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego dotyczy wyłącznie spraw szkół publicznych, zakładanych i prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne, oraz szkół i placówek niepublicznych. Co więcej, ustawodawca w sposób ogólny stwierdza, iż kurator oświaty, w imieniu wojewody wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych. W ocenie Sądu orzekającego wykładnia literalna jak i celowościowa art. 31 pkt 5 lit a ustawy o systemie oświaty, oraz całokształt kompetencji przyznanych na mocy obowiązujących przepisów kuratorom oświaty przemawia za wyłączeniem z powyższego spectrum podejmowania rozstrzygnięć w prowadzonych postępowaniach egzekucyjnych. Podnieść także należy, iż z uwagi na szeroki krąg wierzycieli korzystających z egzekucji administracyjnej, ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewiduje odrębnych regulacji określających organ wyższego stopnia w stosunku do każdego z organów właściwych do wykonywania egzekucji. W przypadku gdy przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym nie stanowią inaczej - stosownie do postanowień art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - w postępowaniu egzekucyjnym odpowiednie zastosowanie mają przepisy k.p.a. Zgodnie z dyspozycją zawartą w powyższym artykule organ wyższego stopnia wyznacza się z uwzględnieniem zasad określonych w art. 17 k.p.a. Organem zatem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego winno być samorządowe kolegium odwoławcze a nie właściwy miejscowo kurator oświaty. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż decyzja [...] Kuratora Oświaty [...] wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 19 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Mając na uwadze przepisy w przedmiocie właściwości organów wskazać należy, iż ustawodawca nie wprowadził żadnego elementu kwalifikującego naruszenie właściwości; wobec tego każdy przypadek w odniesieniu do wszystkich rodzajów właściwości (w tym właściwości instancyjnej) i niezależnie od jej podstaw musi być przesłanką stwierdzenia nieważności bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 1982 r., II SA 1119/82, publ. ONSA 1982/2/95 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 1999 r., V S.A. 955/99, baza Lex nr 49943). Przepisy o właściwości mają bowiem charakter bezwzględnie obowiązujący; organy w świetle art. 19 k.p.a. są zaś zobligowane do jej przestrzegania, a przypadki legalnego wykroczenia poza zakres właściwości są ściśle określone w k.p.a. Stąd też wydanie postanowienia przez organ niewłaściwy powoduje, iż rozstrzygnięcie to nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i z obrotu prawnego powinno ulec wyeliminowaniu. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sad na mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia. W oparciu o art. 152 w/w aktu normatywnego Sąd określił, iż zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej orzeczono na mocy art. 200 w/w ustawy oraz § 1, § 2, § 18 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na uwadze rozważania dotyczące właściwości instancyjnej organów w świetle obowiązujących przepisów prawa.