III SA/Gd 574/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Asesor sądowy WSA Adam Osik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi A. Ś. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 1 września 2025 r. nr SKO/Gd 2076/25 w przedmiocie wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy w sprawie wydania zatwierdzenia regulaminu strzelnicy oddala skargę. Pismem z dnia 26 listopada 2024 r. A. Ś. wystąpił do Wójta Gminy Pruszcz Gdański z wnioskiem o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości B. Zaznaczył, że będzie to strzelnica typu otwartego, a na obszarze wskazanym we wniosku nie znajdują się żadne obiekty budowlane. Wskazał, że w odniesieniu do strzelnic otwartych nie ma obowiązku ubiegania się o dopuszczenie do użytkowania, ponieważ obiekt powstały w trybie art. 3 pkt 1 ustawy Prawo Budowlane, nie jest ani budynkiem ani budowlą ani obiektem budowlanym i nie wymaga pozwolenia na budowę, a wiec nie ma przedmiotu, który mógłby być objęty decyzją dopuszczenia do użytkowania. Do wniosku załączono Regulamin użytkowania strzelnicy w miejscowości B., dowód opłaty skarbowej i pełnomocnictwo. Pismem z dnia 31 grudnia 2024 r. Wójt Gminy Pruszcz Gdański wezwał wnioskodawcę do wyjaśnienia czy posiada uprawnienia do zlokalizowania strzelnicy w danym miejscu, a także czy strzelnica powstała zgodnie z prawem na podstawie odpowiednich zgód m.in. organów architektoniczno-budowlanych. Wójt Gminy poinformował stronę, że bez dostarczenia przedmiotowych dokumentów nie może wydać decyzji o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy. Pismem z dnia 22 stycznia 2025 r. A. Ś., powołując się na art. 122f § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej w skrócie jako "k.p.a.", w związku ze swoim wnioskiem z dnia 26 listopada 2024 r. o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy, wystąpił do Wójta Gminy Pruszcz Gdański o wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy z mocy ustawy i tym samym zatwierdzeniu złożonego regulaminu strzelnicy. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że stosownie do treści art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2516 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o broni i amunicji" lub "u.b.a.", w zw. z art. 163b § 3 k.p.a. i art. 163e § 1 k.p.a., upłynął miesięczny termin na załatwienie sprawy. Ponadto wskazał, że powołany rozdział 14 k.p.a. nie przewiduje dodatkowych wezwań, ponieważ organ nie zmienił postępowania w zwykłe, pomimo sposobności enumeratywnie wymienionych w ustawie. W związku z tym organ nie powinien żądać więcej niż wynika z obowiązującego prawa. Wzorcowy regulamin strzelnic zamieszczony w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. (Dz. U. Nr 18 poz. 234 ze zm.) stanowi o wytycznych w sprawie treści regulaminu. Organ, o którym mowa w art. 47 § 1 ustawy o broni i amunicji nie posiada innych kompetencji niż te związane z zatwierdzeniem regulaminu opartym na tymże rozporządzeniu. Skarżący podkreślił, że ww. przepisy jednoznacznie formułują enumeratywne zestawienie załączników do wniosku o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy i jest to sam regulamin oraz dowód poniesienia opłaty skarbowej za wydanie decyzji. Ponadto podniósł, że wezwanie do uzupełnienia wniosku nie zawiera podstawy prawnej oraz obejmowało żądanie dostarczenia dokumentacji w postaci uprawnień budowlanych na strzelnicę otwartą niebędącą obiektem budowlanym. Dalej wskazał, że na obszarze przedmiotowej działki gdzie ma być zlokalizowana strzelnica aktualnie nie znajdują się i nie są planowane żadne obiekty budowlane, które wymagałyby przedłożenia stosownej dokumentacji wydanej przez organy architektoniczno-budowlane. Zdaniem skarżącego, w niniejszym postępowaniu, kompetencje organu są ograniczone do zatwierdzenia przedłożonego regulaminu strzelnicy, co do którego organ nie zgłosił żadnych zastrzeżeń. Postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2025 r. nr SO.55200.11.2024.WZK Wójt Gminy Pruszcz Gdański, działając na podstawie art. 122f § ust. 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 46 i art. 47 ustawy o broni i amunicji, odmówił wydania A. Ś. zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w niniejszym postępowaniu nie doszło do milczącego załatwienia sprawy. Wójt Gminy Pruszcz Gdański stwierdził, że stosownie do treści art. 47 ust. 1 ustawy o broni i amunicji, zatwierdzenie regulaminu strzelnicy następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwego wójta, burmistrza (prezydenta miasta). Natomiast z ust. 2 ww. przepisu wynika, że do postępowania w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy stosuje się przepisy działu II rozdziału 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. W tym zakresie organ wskazał, że wnioskodawca do swojego wniosku załączył jedynie projekt regulaminu strzelnicy. W ocenie organu wniosek był niekompletny, nie zawierał dokumentów pozwalających na stwierdzenie, czy strzelnica zbudowana jest z zachowaniem wymogów prawa budowlanego oraz czy jest dopuszczona do użytku w rozumieniu przepisów szczególnych. Organ zaznaczył, że w myśl art. 46 ust. 1 ustawy o broni i amunicji, strzelnice powinny być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy. Wójt Gminy Pruszcz Gdański nie zgodził się ze stanowiskiem wnioskodawcy, jakoby planowana strzelnica nie była obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy Prawo Budowlane. Ponadto wyjaśnił, że analiza treści załącznika do rozporządzenia z 15 marca 2000 r. stanowiącego wzorcowy regulamin bezpiecznego funkcjonowania strzelnic wskazuje, że strzelnica to nie tylko ukształtowanie terenu umożliwiające użytkowanie broni palnej (np. przeprowadzanie ćwiczeń bądź zawodów sportowych lub doskonalenie umiejętności). Strzelnica, bowiem, zgodnie z treścią wzorcowego regulaminu, powinna mieć: stanowiska strzeleckie, punkt sanitarny, drogi ewakuacji, miejsca instalacji telefonu (których rozkład powinien wynikać z planu strzelnicy). Powyższe oznacza, że nawet gdyby przyjąć – jak oczekuje tego wnioskodawca, iż zamierzona przez niego strzelnica ma mieć charakter otwarty, a ukształtowanie terenu pozwala na wykorzystanie go pod zamierzoną strzelnicę – to i tak inwestor faktycznie musi dokonać zmiany sposobu użytkowania terenu, co wiązać się może z wykonaniem robót ziemnych, budowlanych lub instalowaniem urządzeń niezbędnych do funkcjonowania samej strzelnicy. Tym samym strzelnica zawsze (także strzelnica otwarta) stanowi obiekt budowlany będący albo budynkiem albo budowlą. Wykonanie strzelnicy połączone jest, co do zasady z intencjonalnym zagospodarowaniem przestrzeni mającym zapewnić bezpieczeństwo jej użytkowania. Podlega, więc również, co do zasady obowiązkowi uzyskania formalnoprawnych zgód organów administracji architektoniczno-budowlanej w formie pozwolenia na budowę, zgłoszenia budowlanego, uzyskania pozwolenia na użytkowanie bądź zawiadomienia o zakończeniu budowy, do którego nie zgłoszono sprzeciwu. Forma tej formalnoprawnej zgody będzie zależna od sposobu zorganizowania strzelnicy, tj. w szczególności tego, jakie obiekty, instalacje czy urządzenia będą ją tworzyć. Organ podkreślił, że przepisy ustawy Prawo Budowlane nie zwalniają strzelnic z obowiązku uzyskania ww. zgód. Skoro strzelnica nie stanowi tworu naturalnie występującego w przyrodzie, ale zostaje urządzona przez człowieka i to nawet wtedy, gdy dany teren jest tak ukształtowany, że pozwala na realizację na nim takiego przedsięwzięcia, to człowiek decyduje o tym, czy konkretny element krajobrazu chce wykorzystać, jako strzelnicę otwartą, czyli teren ten musi też spełniać określone wcześniej wymogi. Ponadto dodał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo Budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ architektoniczno-budowlany bada zgodność zamierzenia inwestycyjnego z wymaganiami ochrony środowiska. A zatem skoro określone wymagania dotyczące ochrony środowiska zostały przewidziane dla realizacji strzelnic (rozporządzenia MŚ z 4 kwietnia 2000 r.), to nie można dokonać takiej interpretacji przepisów, która wykluczy jakikolwiek etap inwestycyjny, w którym zgodność z tymi wymogami mogłaby zostać zbadana. Dopiero ocena spełnienia tych wymagań będzie pozwalała na zrealizowanie ostatniego etapu, czyli etapu zorganizowania strzelnicy polegającego na zatwierdzeniu jej regulaminu. Zdaniem organu, trudno uznać, aby zatwierdzenie regulaminu strzelnicy miało odnosić się abstrakcyjnie do mającej dopiero powstać strzelnicy lub miejsca, w którym faktycznie ma się odbywać użycie broni w celach szkoleniowych i sportowych, jeśli nie spełnia ono wymagań przewidzianych przepisami prawa. Dlatego w postępowaniu o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy wyjaśnienia wymaga, czy podmiot wnioskujący o zatwierdzenie regulaminu posiada uprawnienia do zlokalizowania jej w danym miejscu, a także czy strzelnica powstała zgodnie z prawem, na podstawie odpowiednich zgód m.in. organów architektoniczno-budowlanych. Z tych względów Wójt Gminy Pruszcz Gdański wezwał wnioskodawcę do złożenia do akt sprawy brakujących dokumentów wskazanych w wezwaniu z dnia 31 grudnia 2024 r., wyraźnie zaznaczając, że organ nie może wydać bez tych dokumentów decyzji o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy. Końcowo Wójt Gminy Pruszcz Gdański podkreślił, że nawet w sytuacji, gdy wysłane wezwanie stanowiące zawiadomienie organu o przejściu z trybu uproszczonego na tryb zwykły, w którym zdaniem organu nie mają zastosowania przepisy o milczącym załatwieniu sprawy - nie odniosło zamierzonego skutku, to zgodnie z art. 122c § 2 k.p.a. stosuje się przepis art. 64 k.p.a. Termin, o którym mowa w art. 122a § 2 k.p.a. biegnie od dnia uzupełnienia braków lub doprecyzowania treści żądania. Na powyższe postanowienie A. Ś. złożył zażalenie zarzucając bezprawną odmowę wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy w sprawie wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy, przekroczenie ustawowych kompetencji przez organ poza granice wskazane w art. 47 ust. 2 ustawy o broni i amunicji oraz naruszenie zasady legalizmu. Po rozpatrzeniu zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, postanowieniem z dnia 1 września 2025 r. utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy sprawa z wniosku skarżącego z 26 listopada 2024 r. dotycząca zatwierdzenia regulaminu strzelnicy (wpływ do organu w dniu 6 grudnia 2024 r.) została załatwiona milcząco i czy organ miał podstawy do wydania zaświadczenia potwierdzającego te okoliczność. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że stosownie do treści art. 47 ust. 2 ustawy o broni i amunicji, dodanego z dniem 28 lipca 2023 r. na podstawie art. 10 pkt 6 ustawy z dnia 26 stycznia 2023 r. o zmianie ustaw w celu likwidowania zbędnych barier administracyjnych i prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 803), do postępowania w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy stosuje się przepisy działu II rozdziału 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 163b § 3 k.p.a., w sprawie rozpoznawanej w postępowaniu uproszczonym stosuje się przepisy o milczącym załatwieniu sprawy, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Milczące załatwienie sprawy regulują przepisy działu II rozdziału 8a k.p.a. Zgodnie z art. 122a § 2 k.p.a., sprawę uznaje się za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, jeżeli w terminie miesiąca od dnia doręczenia żądania strony właściwemu organowi administracji publicznej albo innym terminie określonym w przepisie szczególnym organ ten: 1) nie wyda decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (milczące zakończenie postępowania) albo 2) nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda). Organ odwoławczy wskazał, że - co do zasady - organ I instancji miał jeden miesiąc na jej załatwienie od dnia złożenia wniosku (6 grudnia 2024 r.). Jednakże w dniu 31 grudnia 2024 r. organ wezwał skarżącego do przedstawienia dokumentów zgód właściwych organów na lokalizację i zbudowanie strzelnicy (pozwolenie na budowę, zgłoszenie, pozwolenie na użytkowanie). W wezwaniu tym organ poinformował skarżącego, iż wymóg obejmujący rozszerzone postępowanie dowodowe w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy jest prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Organ podał przy tym, że bez przedstawienia odpowiednich materiałów nie będzie mógł zatwierdzić regulaminu strzelnicy. Kolegium zaznaczyło, że organ I instancji nie wskazał stronie żadnego terminu na realizację wezwania i nie wskazał kategorycznie konsekwencji braku jego realizacji. W ocenie Kolegium, treść ww. zawiadomienia, wskazująca na potrzebę szerszego przeprowadzenia postępowania dowodowego, a także treść zawartych w nim informacji o konsekwencjach zaniechania uczynienia zadość wezwaniu, (mimo, że organ wskazał, że bez przedstawienia odpowiednich materiałów "nie będzie mógł" zatwierdzić regulaminu strzelnicy, choć powinien kategorycznie i jednoznacznie wskazać, że wyda decyzję o odmowie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy lub sformułować wezwanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a.), świadczy o zmianie przez organ trybu procedowania i o dalszym prowadzeniu tej sprawy z pominięciem trybu uproszczonego. Zgodnie z art. 163d k.p.a., jeżeli uwzględnienie nowych okoliczności powołanych przez stronę w toku postępowania jest istotne dla wyniku tego postępowania, a ich uwzględnienie doprowadzi do jego przedłużenia, organ administracji publicznej w dalszym ciągu prowadzi postępowanie z pominięciem przepisów niniejszego rozdziału, o czym niezwłocznie informuje stronę. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie istotne okoliczności wymagające wyjaśnienia nie były, co prawda, powołane przez stronę, niemniej jednak - ocena sprawy przez organ uwzględniająca ogół jej uwarunkowań prawnych, wywołała potrzebę dalszego prowadzenia postępowania z pominięciem rozdziału 8a k.p.a. (milczące załatwienie sprawy). Kolegium wskazało, że podziela wyrażony w doktrynie pogląd, iż poza brzmieniem art. 163d k.p.a., w nowych przepisach regulujących tryb uproszczony nie został ustanowiony ogólny mechanizm przejścia z trybu uproszczonego do trybu zwykłego. Trudno byłoby jednak przyjąć, ażeby organ nie miał możliwości rozpoznania sprawy administracyjnej w trybie zwykłym w razie uznania wystąpienia potrzeby przeprowadzenia dalszych czynności dowodowych czy też z uwagi na innego rodzaju zawiłość sprawy, uniemożliwiającą jej załatwienie w terminie. Cel ustanowionych w postępowaniu uproszczeń nie może doprowadzić do niepełnego czy też niezgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (tak W. Piątek, Kodeks postępowania administracyjnego w świetle ustawy nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017 r. - ogólna charakterystyka zmian, ZNSA 2017/5). W związku z powyższym, organ odwoławczy uznał, że prowadzenie przez organ I instancji postępowania z pominięciem przepisów o postępowaniu uproszczonym z powodów innych niż nowe okoliczności powołane przez stronę, nie stanowi uchybienia przepisom postępowania w takim stopniu, który mógłby być podstawą do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Dostrzec przy tym trzeba, że procedowanie organu umożliwiło skarżącemu dostosowanie złożonego wniosku do wymagań określonych przepisami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że na skutek zmiany trybu procedowania przed upływem miesiąca od dnia złożenia podania (o czym w istocie świadczy pismo z 31 grudnia 2024 r.) - w sprawie nie może być mowy o milczącym załatwieniu sprawy. Co więcej, wymaga tego również charakter sprawy - zatwierdzenie regulaminu strzelnicy. W orzecznictwie sądów administracyjnych trwale ukształtowane jest stanowisko, że postępowanie wyjaśniające w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy nie może ograniczać się wyłącznie do zweryfikowania treści przedłożonego organowi regulaminu z wymogami określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic. Kolegium zaznaczyło, że w niniejszej sprawie nie jest ono z nim zgodne - brak w nim bowiem elementów wskazanych w pkt 3 ppkt 3,4 i 5 załącznika do tego rozporządzenia tj. planu strzelnicy z oznaczeniem stanowisk strzeleckich, punktu sanitarnego, dróg ewakuacji, miejsca instalacji telefonu lub innych urządzeń łączności, wykazu sygnałów alarmowych, informacji o możliwości i sposobie połączenia się z najbliższym punktem pomocy medycznej. Skarżący przedstawił do zatwierdzenia wyłącznie sam regulamin w części tekstowej, bez jakichkolwiek załączników. Organ wskazał, że w trakcie postępowania w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy wójt (burmistrz, prezydent) ma obowiązek zweryfikować, czy wnioskodawca posiada wymagane przepisami obowiązującego prawa zgody właściwych organów zlokalizowanie (decyzja o warunkach zabudowy chyba, że obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania terenu), zbudowanie (decyzja o pozwoleniu na budowę, a następnie decyzja o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania) i zorganizowanie strzelnicy (regulamin). Zgodnie z przepisami powołanej ustawy broń palna oraz inna broń zdolna do rażenia celów na odległość może być używana w celach szkoleniowych i sportowych tylko na strzelnicach (art. 45 ustawy o broni i amunicji). Strzelnice powinny być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy (art. 46 ust. 1 ustawy o broni i amunicji). Celem więc ustawy o broni i amunicji w odniesieniu do strzelnic jest zapewnienie prawidłowego ich funkcjonowania, tj. w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa. Szczegółowe zasady zachowania bezpieczeństwa na strzelnicy określa regulamin strzelnicy o czym stanowi art. 46 ust. 2 ustawy o broni i amunicji. Samorządowe Kolegium odwoławcze w Gdańsku podkreśliło, że wójt gminy (burmistrz, prezydent miasta) nie posiada na podstawie przepisów ustawy o broni i amunicji kompetencji do zatwierdzania lokalizacji, budowy i użytkowania strzelnicy. Jednakże bez potwierdzenia odpowiedniej lokalizacji strzelnicy oraz jej zbudowania i użytkowania zgodnie z obowiązującym prawem, brak jest podstaw do stwierdzenia czy dana strzelnica będzie gwarantowała wespół z zatwierdzonym regulaminem osiągnięcie celu ustawy o amunicji i broni w postaci wymogów związanych z bezpieczeństwem i ochroną środowiska. W tym zakresie w trakcie postępowania dotyczącego zatwierdzenia regulaminu strzelnicy wójt może jedynie dokonać ustaleń odnośnie faktu, czy wnioskodawca posiada uprawnienie do zlokalizowania strzelnicy w danym miejscu, czy strzelnica powstała zgodnie z prawem na podstawie odpowiednich zgód m.in. organów architektoniczno-budowlanych (np. na zmianę sposobu użytkowania dotychczasowych obiektów niebędących strzelnicą czy pozwolenia na budowę obiektu). Są to, zatem okoliczności, które powinny być przedmiotem postępowania wyjaśniającego prowadzonego na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które Wójt powinien ustalić przed zatwierdzeniem regulaminu strzelnicy (zob. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1462/17; z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1097/19; z dnia 20 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 825/22). W innym wypadku nie można by w ogóle stwierdzić czy strzelnica, jako obiekt budowlany spełnia określone wymagania przewidziane ustawą o broni i amunicji. Ustawa o broni i amunicji w Rozdziale 4 reguluje kwestie strzelnic, zatem wszystkie przepisy tego rozdziału stanowią całość regulacji i muszą być stosowane. Organy administracji publicznej muszą działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) oraz w toku postępowania administracyjnego stoją na straży praworządności (art. 7 k.p.a.). Ponadto zobowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz oceny okoliczności na podstawie jego całokształtu (art. 80 k.p.a.). Wymienione normy prawne, w szczególności wynikająca z art. 6 k.p.a. zasada legalizmu, nie mogą być stosowane w oderwaniu od ich źródła, tj. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która w art. 7 zobowiązuje organy do działania na podstawie przepisów prawa (zasada legalizmu) oraz w jego granicach (zasada praworządności). Organy działają, zatem w granicach swoich kompetencji w konkretnym stanie faktycznym sprawy. Powinny jednak również przestrzegać wypracowanych w danym porządku prawnym wartości oraz mieć wzgląd na rozwiązania systemowe tego porządku prawnego. Inaczej rzecz ujmując przepisy prawa należy stosować z uwzględnieniem obowiązującego porządku prawnego w jego całokształcie a nie wybiórczo. Zdaniem organu odwoławczego, tak rozumiany model stosowania prawa wymaga, aby dokonać systemowej wykładni art. 46 oraz art. 47 ustawy o broni i amunicji i stwierdzić, że organ zatwierdzający regulamin strzelnicy posiada kompetencję do weryfikowania czy strzelnica zbudowana jest z zachowaniem wymogów prawa budowlanego oraz czy jest dopuszczona do użytku w rozumieniu przepisów szczególnych. Weryfikowanie to odbywa się przez żądanie przedłożenia przez wnioskodawcę zatwierdzenia regulaminu strzelnicy - pozwolenia budowlanego, zgłoszenia budowlanego, pozwolenia na użytkowanie strzelnicy, jako obiektu budowlanego. Podsumowując, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku podkreśliło, że w badanej sprawie skarżący nie przedstawił decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania ani rozstrzygnięć innych organów podjętych w toku procesu inwestycyjno-budowlanego, ponieważ zakwestionował potrzebę ich uzyskania. Skarżący wnosił o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy typu otwartego, jednakże nie przedłożył dokumentów potwierdzających lokalizację i legalność wybudowania tego obiektu, potwierdzających, że obiekt jest strzelnicą. Organ I instancji zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym prawidłowo uznał więc, że nie potwierdzono, aby na terenie ww. nieruchomości zlokalizowana została strzelnica, zbudowana z poszanowaniem przepisów Prawa budowlanego oraz wymagań ochrony środowiska. Skoro do akt sprawy nie zostały złożone takie dokumenty, a skarżący mimo wezwania ich nie dostarczył, to organ I instancji zgodnie z prawem nie był uprawniony do zatwierdzenia w drodze decyzji regulaminu strzelnicy ani tym bardziej do uczynienia tego w formie milczącej. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, że jak wynika z akt sprawy i jak ustaliło telefonicznie, organ I instancji do dnia dzisiejszego nie załatwił, co do istoty sprawy zatwierdzenia regulaminu strzelnicy, a postępowanie w sprawie jest w toku. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący, zaskarżając w całości postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 1 września 2025 r. nr SKO Gd/2076/25, zarzucił rażące naruszenie: 1) art. 47 ust. 2 ustawy o broni i amunicji; 2) art. 47 ustawy o broni i amunicji w zw. z art. 163 Konstytucji, poprzez przekroczenie delegacji wynikającej z art. 47 przez organ; 3) zasady legalizmu wyrażonej m. in. w art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji poprzez działanie organu bez podstawy prawnej oraz poza granicami prawa w zakresie, w jakim organ przypisał sobie kompetencje niewynikające z przepisów prawa materialnego; 4) art. 46 ust. 1 w zw. art. 47 ustawy o broni i amunicji poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów, poprzez uznanie przez Kolegium, że wydanie decyzji zatwierdzającej regulamin strzelnicy może nastąpić wyłącznie po uprzednim rozstrzygnięciu we właściwym trybie, przez kompetentne organy, że strzelnica została zorganizowana i zbudowana zgodnie z wymogami prawnymi; 5) art. 47 ust. 2 ustawy o broni i amunicji w zw. z art. 163b § 3 w zw. z art. 163e k.p.a. poprzez żądanie od skarżącego dodatkowych dowodów, mimo, iż postępowanie dowodowe w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu jest ograniczone do dowodów zgłoszonych przez stronę, łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania, oraz dowodów możliwych do ustalenia na podstawie danych, którymi dysponuje organ prowadzący postępowanie; 6) art. 163e § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne żądanie złożenia dokumentów innych niż te, które skarżący złożył zgodnie z obowiązkiem wynikającym z przepisu prawa materialnego (art. 46 ustawy o broni i amunicji); 7) art. 163d k.p.a. poprzez nie poinformowanie strony o zmianie trybu postępowania z uproszczonego na zwykły. W oparciu o postawione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie, co do istoty sprawy (tj. o milczącym załatwieniu sprawy), względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że zgodnie z treścią art. 47 ust. 2 ustawy o broni i amunicji, w sprawach zatwierdzania regulaminów strzelnic stosuje się przepisy działu II, rozdziału 14 k.p.a., a więc przepisy o postępowaniu uproszczonym. W myśl natomiast art. 35 § 3a k.p.a., sprawy rozpatrywane w tym trybie muszą zostać załatwione w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania. Termin ten w niniejszej sprawie upłynął w dniu 1 sierpnia 2025 r., a wobec braku wydania decyzji w ustawowym czasie, zgodnie z art. 122c § 1 k.p.a., nastąpiło milczące załatwienie sprawy w sposób zgodny z żądaniem strony z dniem 2 sierpnia 2025 r. Wobec powyższego, skarżący zaznaczył, że organ I instancji zamiast wydać decyzję w ustawowym terminie, wezwał stronę do uzupełnienia wniosku, ale zdaniem skarżącego, z uwagi na treść zawiadomienia oraz brak poinformowania strony o zmianie trybu postępowania tj. naruszenie art. 163d k.p.a., zawiadomienie to nie miało wpływu na zmianę trybu i tym samym terminu do wydania decyzji. Ponadto skarżący zaznaczył, że organ gminy, zatwierdzający regulamin strzelnicy, działa wyłącznie w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa. Zatem kompetencja organu ogranicza się do zatwierdzenia regulaminu zgodnego ze wzorem określonym w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic. Skarżący wskazał, że orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdza, że organ nie jest uprawniony do badania dodatkowych okoliczności, takich jak zgodność lokalizacji strzelnicy z planem zagospodarowania przestrzennego, spełnienie wymogów ochrony środowiska czy ocena bezpieczeństwa obiektu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o oddalenie skargi, w całości podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691), dalej powoływanej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Przepis art. 145 § 1 p.p.s.a., stanowi, że uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Zgodnie z art. 47 ust. 1 u.b.a., zatwierdzenie regulaminu strzelnicy następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwego wójta, burmistrza (prezydenta miasta). W myśl ust. 2 art. 47 u.b.a., obowiązującego od 28 lipca 2023 r. do postępowania w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy stosuje się przepisy działu II rozdziału 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.), tj. przepisy regulujące postępowanie uproszczone. W postępowaniu uproszczonym znajdują zastosowanie regulacje statuujące instytucję milczącego załatwienia sprawy, tj. przepisy rozdziału 8a w dziale II, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 163b § 3 k.p.a.). Jak wskazuje się w doktrynie art. 163b § 3 k.p.a. jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 122a § 1 k.p.a., pozwalającym na załatwienie sprawy milcząco (zob. Przybysz Piotr Marek w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 163b). Zgodnie z art. 122a § 2 k.p.a., sprawę uznaje się za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, jeżeli w terminie miesiąca od dnia doręczenia żądania strony właściwemu organowi administracji publicznej albo innym terminie określonym w przepisie szczególnym organ ten: 1) nie wyda decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (milczące zakończenie postępowania) albo 2) nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda). Stosownie do treści art. 122c § 1 k.p.a., milczące załatwienie sprawy następuje w dniu następującym po dniu, w którym upływa termin przewidziany do wydania decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie albo wniesienia sprzeciwu. W przypadku gdy organ przed upływem terminu do załatwienia sprawy zawiadomi stronę o braku sprzeciwu, milczące załatwienie sprawy następuje w dniu doręczenia tego zawiadomienia. Jeżeli podanie nie spełnia wymagań wskazanych w przepisach lub jest konieczne doprecyzowanie treści żądania, stosuje się przepis art. 64. Termin, o którym mowa w art. 122a § 2, biegnie od dnia uzupełnienia braków lub doprecyzowania treści żądania (art. 122c § 2 k.p.a.). Instytucja milczącego załatwienia sprawy przewiduje, że skutek w postaci pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku strony następuje z mocy prawa. W aktach sprawy zamieszcza się adnotację o milczącym załatwieniu sprawy, wskazując treść rozstrzygnięcia oraz jego podstawę prawną. Jak podkreśla się w doktrynie, ponieważ rozstrzygnięcie takie nie ma formy zewnętrznej, takiej jaką ma decyzja doręczana stronom na piśmie lub ogłaszana ustnie (art. 109 § 1 i 2 k.p.a.), ustawodawca uznał za konieczne wskazanie aktu administracyjnego potwierdzającego milczące załatwienie sprawy. Art. 122f § 1 k.p.a. przewiduje, że na wniosek strony organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, wydaje zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy albo odmawia wydania takiego zaświadczenia. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, przysługuje zażalenie (art. 122f § 2 k.p.a.). Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że 6 grudnia 2024 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek skarżącego o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy. Co do zasady, organ pierwszej instancji powinien zatem w terminie miesiąca od daty wpływu wniosku, tj. do 6 stycznia 2025 r. rozpoznać wniosek i wydać decyzję, o której mowa w art. 47 ust. 1 u.b.a. Zawiadomieniem z 31 grudnia 2024 r. organ wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy przez przedłożenia dokumentacji, niezbędnej, zdaniem organu, do uwzględnienia wniosku. Skarżący otrzymał to wezwanie 9 stycznia 2025 r. Skarżący nie wykonał zobowiązania a w dniu 23 stycznia 2025 r. złożył wniosek o wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy. Organ zasadnie odmówił skarżącemu wydania takiego zaświadczenia. Rozważania prawne organu zawarte w uzasadnieniu w zaskarżonej decyzji są wnikliwe i prawidłowe. Z art. 122f § 1 k.p.a. wynika, że na wniosek strony organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, wydaje zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy albo odmawia wydania takiego zaświadczenia. Zaświadczenie w przedmiocie milczącego załatwienia sprawy jest jedynie pochodną trybu załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 122a k.p.a., czyli załatwienia jej milcząco. W związku z tym zaświadczenie, o którym mowa w art. 122f § 1 k.p.a. może być wydane jedynie w sytuacji, gdy nie ma żadnych wątpliwości, że do takiego załatwienia sprawy doszło. Zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy potwierdza istnienie stanu prawnego, nie zaś stanu faktycznego. Stan prawny potwierdzony zaświadczeniem polega na tym, że z dniem wskazanym w zaświadczeniu organ administracji publicznej załatwił sprawę administracyjną w sposób milczący, uwzględniając w całości żądanie strony. W zaświadczeniu należy bowiem wskazać m.in. treść rozstrzygnięcia sprawy załatwionej milcząco. Treścią rozstrzygnięcia jest treść tożsama z żądaniem strony (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2150/20). Zobowiązanie skarżącego do przedłożenia dokumentów wynikało z oceny organu, że wniosek nie powinien podlegać uwzględnieniu bez przedłożenia żądanych dowodów. Brak wydania decyzji w terminie miesiąca nie wynikał ani z chęci milczącego załatwienia sprawy przez organ poprzez uwzględnienie wniosku, ani z braku woli załatwienia sprawy, lecz z przekonania organu, że złożony wniosek bez uzupełnienia żądanej dokumentacji i dokonania na jej podstawie stosownych ustaleń nie powinien podlegać uwzględnieniu. Art. 163e § 1 k.p.a. stanowi, że w postepowaniu uproszczonym postępowanie dowodowe jest ograniczone do dowodów zgłoszonych przez stronę, łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania, oraz dowodów możliwych do ustalenia na podstawie danych, którymi dysponuje organ prowadzący postępowanie. Organ mimo treści tego przepisu wezwał wnioskodawcę do przedłożenia dowodów. Alternatywnym działaniem organu w takiej sytuacji było oddalenie złożonego wniosku w terminie jednego miesiąca od daty jego złożenia bez zobowiązywania skarżącego do złożenia jakichkolwiek dowodów. Niewątpliwie takie działanie z punktu widzenia organu byłoby zachowaniem prostszym i szybszym, a wobec wyrażanych w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości co do możliwości zastosowania normy art. 64 k.p.a. do uzupełnienia postępowania dowodowego, także łatwiejszym, nieobarczonym ryzykiem negatywnej oceny działania organu. Organ zadziałał w niniejszej sprawie w sposób korzystny dla wnioskodawcy dając mu możliwość przedłożenia dowodów w celu pozytywnego rozpoznania wniosku. Działanie to nie mogło doprowadzić do powstania skutku w postaci milczącego załatwienia sprawy. Uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do powstania takiego skutku niewątpliwe należy uznać za sprzeczne z celem instytucji jaką jest tryb milczącego załatwienia sprawy i charakterem rozstrzyganej sprawy o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy. Wskazać należy, że w orzecznictwie wyrażano już stanowisko, że celem ustawy o broni i amunicji w odniesieniu do strzelnic jest zapewnienie prawidłowego ich funkcjonowania, tj. w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa. Kwestia bezpieczeństwa w zakresie lokalizacji, zbudowania i zorganizowania strzelnicy ma walor absolutnie priorytetowy, a wprowadzenie trybu uproszczonego do postępowania o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy nie może doprowadzić do wypaczenia celu zapisów ustawy i swoistego automatyzmu działania organów w tych postępowaniach poprzez nadawanie prymatu zasadzie szybkości postępowania i pomijanie zasady legalizmu i prawdy obiektywnej. Powyższe cele i racje w pełni uzasadniają prowadzenie pogłębionego postępowania dowodowego przez organy administracji - w kierunku potwierdzenia legalności istnienia strzelnicy, co do której rozpatrywany jest wniosek o zatwierdzenie jej regulaminu (por. wyroki NSA z 20 stycznia 2023 r. sygn. akt II GSK 825/22 oraz z 30 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2884/20). Legalność istnienia strzelnicy, co do której został złożony wniosek o zatwierdzenie regulaminu jej funkcjonowania, powinna wynikać w sposób nie budzący wątpliwości z załączonych do wniosku dokumentów. Wprowadzenie regulacji, że uproszczony charakter ma postępowanie w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy wpływa jedynie na sposób procedowania organu, który nie może zmieniać zakresu ustaleń, jakie organ winien poczynić przed wydaniem decyzji, o której mowa w art. 47 ust. 1 u.b.a. Decyzja bowiem o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy stanowi ostatni etap w procesie inwestycyjnym zmierzającym do uruchomienia tego rodzaju obiektu, co powoduje, że wydający ją organ nie może pomijać kwestii, czy strzelnica została zlokalizowana, zbudowana i zorganizowana w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa. Decyzja o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy może zostać wydana wyłącznie dla istniejącego legalnie obiektu, a nie dla obiektu abstrakcyjnego, który powstanie w bliżej nieokreślonej przyszłości, a postępowanie wyjaśniające w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy nie może ograniczać się wyłącznie do zweryfikowania treści przedłożonego organowi regulaminu z wymogami określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic. Przed wydaniem decyzji na podstawie art. 47 u.b.a. wójt, burmistrz lub prezydent miasta ma obowiązek ustalić, czy właściwe organy, w zakresie swojej właściwości, dopuściły do zmiany sposobu użytkowania lub wydały pozwolenie na budowę, bądź przyjęły stosowne zgłoszenie wykonania robót budowlanych, a inwestor wykonał roboty zgodnie z pozwoleniem lub zgłoszeniem (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 825/22). Są to okoliczności, które powinny być przedmiotem postępowania wyjaśniającego prowadzonego na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które burmistrz (wójt) powinien na podstawie przedstawionych dokumentów ustalić przed zatwierdzeniem regulaminu strzelnicy także w postępowaniu uproszczonym. W sprawie nie doszło do zarzucanego w skardze naruszenia przepisów obowiązującego prawa procesowego i prawa materialnego. Organy ustaliły okoliczności faktyczne sprawy, właściwie zastosowały przepisy obowiązującego prawa i prawidłowo uzasadniły wydane postanowienia. Sprawę rozpoznano, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym bowiem przedmiotem zaskarżenia było postanowienie. Sąd nie był zobligowany do uwzględnienia złożonego przez skarżącego wniosku o przeprowadzenie rozprawy. W sprawie nie zachodziła konieczność wyjaśnienia dodatkowych okoliczności niewynikających z akt sprawy, a wszelkie oświadczenia skarżący mógł złożyć w formie pisemnej. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl.).